超越項目制：中央倡導型政策試點的運行邏輯及制度基礎

超越項目制：中央倡導型政策試點的運行邏輯及制度基礎

邱毅 郁建興 葉志鵬

摘 要：黨的十八大以來，中央不斷完善現代财政體制并嚴格控制專項轉移支付項目，以專項财政資金縱向配置為核心的項目制受到限制。在直接預算分配權受到約束的背景下，商務部等中央部門積極探索出一種不同于項目制的倡導型政策試點模式。該模式通過跨層級條塊動員、全過程試點督導、誘緻型創新支持等治理機制，成功解決地方試點激勵不足、中央和地方試點信息不對稱及試點創新能力不足問題，推動跨層級協同治理并順利完成試點任務。倡導制對項目制的超越，是黨的十八大以來國家治理模式重塑的結果，其最終成型，離不開中央有效調動地方政府與市場主體的積極性，實現“有效市場和有為政府”相結合。未來，中央倡導型試點或将與項目制并列共存、混合使用，并形成“中央倡導+省市項目制+基層治理”的縱向府際分工新形态。

關鍵詞：政策試點 倡導制 項目制 預算分配權 跨層級協同治理

一、問題的提出

黨的十八大以來，中國财政體制伴随着經濟社會發展需求的變化經曆了持續改革，深刻形塑着國家治理模式。其中一項重要改革就是，中央對地方轉移支付制度明确以一般性轉移支付為主體，并“着力清理、整合、規範專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模，增強地方财政的統籌能力”。作為改革成效，專項轉移支付預算數占中央對地方轉移支付預算總數的比重由2012年的43.56%下降至2024年的7.63%。同時，一般性轉移支付比重持續提升，财政轉移支付體系伴随中央與地方共同财政事權的劃分和明确财政支出标準而逐步規範化、透明化與标準化。這意味着，項目制運作所依賴的中央專項轉移支付及其中央主管部門主導配置的财政制度基礎正在被不斷削弱。在被視為“部門權力象征”的專項轉移支付項目持續壓縮背景下，預算分配權受到約束的中央部門如何推動政策落實？作為一種長期占據主導地位的國家治理模式，項目制的替代性治理形态是什麼？這一國家治理模式演變進程又對我國縱向政府間關系重構産生何種影響？學術界理應作出解讀和回應。

中央部門的預算分配權，是解析中央部門開展政策試點治理模式選擇的一個重要切入口。政策試點被廣泛認為是解析中國國家治理模式的一個重要視角。中央政府常借助政策試點來推動政策的示範性執行，獲取地方政府對中央政策議程的理解與支持。既有研究多考察具有強預算分配權的中央部門借助專項财政資金縱向配置開展政策試點的運行邏輯。在其中，中央部門将政策試點打造為“試點項目”，通過财政資金的項目化配置激勵地方政府開展政策探索。然而，這難以覆蓋并解釋大部分預算分配權缺乏或較弱的中央部門開展政策試點的運行邏輯。黨的十八大以來，伴随着現代财政體制的不斷完善以及中央對專項轉移支付的制度化約束，中央部門如何有效動員、激勵并指導地方政府開展政策試點，成為一個亟待解決的實踐和理論問題。

始于2018年的全國步行街改造提升試點，為我們探究弱預算分配權的中央部門開展政策試點的運行邏輯提供了重要案例。不同于項目制，步行街改造提升試點缺乏以專項轉移支付為内容的财政激勵。截至2023年11月，共計三輪次的中央政策試點有力地推動了全國超大特大城市步行街改造提升。這一中央政策試點不僅缺乏财政激勵，還面臨着複雜棘手的跨層級協同治理難題：跨越部、省、市、區、街五個層級，涉及政府、企業、商戶、居民等多元治理主體，治理難度大。然而，在步行街改造提升試點過程中，不僅市場和社會治理主體在城市更新改造中的治理活力得以激發，同時還探索出了推動和實現跨層級協同治理的長效治理機制。

本文從全國步行街改造提升試點中提煉出“中央倡導型政策試點”概念，以區别于傳統的項目制政策試點，據此回答為何缺乏财政激勵的中央倡導型政策試點能夠成功運行。從國家治理運行機制來看，這一核心研究問題又可以拆分為三個子問題，分别是：中央部門如何動員和激勵多層級條塊組織參與政策試點？中央部門如何确保地方政府可持續的政策注意力？中央部門如何解決地方政府開展試點的權限與能力不足問題？通過回答上述問題，本文試圖探究一種不同于傳統項目制的新型國家治理模式的運行邏輯與制度基礎。

二、項目制與倡導型：中央部門開展政策試點的兩種模式

中央部門對于探究中國國家治理模式的運行邏輯而言具有重要價值，同時也是個常被忽視的研究視角。改革開放以來，一些西方研究者曾倡導從科層組織視角探究中國的公共政策制定過程，但相關高質量研究成果寥寥。原因是多方面的。一者，由于觀察中央部門行動邏輯面臨着顯而易見的研究難度，研究者往往選擇“站在門外觀門内”，如采取政策文獻量化研究等方法開展分析。再者，開展田野調查的難度限制了研究議題的範圍。一些研究關注到中央部門在政策試點中的試點對象選擇邏輯、試點組織與評估角色，卻鮮有研究深入讨論中央部門在組織和推進政策試點中的角色及其運行邏輯，而解析這一關鍵議題亟須在研究視角上打開中央部門的“行動黑箱”。

在将中央部門作為研究對象并考察其開展政策試點模式的過程中，需要區分不同部門在治理權威和資源上的差異性。學者們往往将中央政府作為一個抽象的行動主體進行考察，并認為中國政府可以運用政黨權威、組織人事權、财政權、行政權等方式實施縱向組織權威。但中央部門并非鐵闆一塊，政府權威往往不成比例地分散于各部門、各層級之中，且不同部門具有較為獨立的利益訴求。這導緻了政策制定與執行中的協調難題。其中，中央部門治理資源差異最為典型地體現在預算分配權上，大部分中央部門并不具有充足的預算分配權，進而影響其開展政策試點的治理模式選擇。

學術界普遍認為，由中央主導的政策試點是一種中國獨特的政策過程，貫穿了從中央至基層的五個行政層級，從而将中央治理目标寓于基層治理實踐。既有研究側重于揭示中央部門運用财政權對跨層級、跨領域多元治理主體施加行動激勵以推動政策落實，具有重要影響力的項目制概念刻畫了中央部門如何運用專項财政轉移支付動員基層政府完成試點任務。然而，該理論面臨着兩方面的解釋力不足：其一，難以解釋黨的十八大以來中央部門預算分配權削弱與約束之後政策試點治理模式的變化；其二，未能揭示弱預算分配權的中央部門如何開展和組織政策試點。已有理論隐含假定中央部門推動政策試點具有完備财政能力且不同中央部門在财政能力上具有同質性，但這一前提假設并不成立。

為此，我們需要構建一個超越項目制的理論來揭示中央部門開展政策試點的治理模式選擇邏輯。項目制本質上是一種财政激勵型治理模式，其理論邊界在很大程度上受制于中央部門預算分配權的權力邊界。一方面，不同中央部門具有差異化的預算分配權。隻有少數中央部門具備條件來借助中央專項财政轉移支付這一财政激勵工具推動試點項目制。對于大部分預算分配權較弱的中央部門而言，在缺乏财政激勵工具的前提下推動政策落實，需要巧妙地利用非财政資源有效動員地方政府開展政策試點。另一方面，政策試點是一個高度模糊的過程，中央和地方之間存在着信息不對稱，執行試點目标、探索試點工具、創新試點手段等均需要中央部門全過程的督查與指導。項目制理論并未就上述政策試點要件作出理論闡述。有鑒于此，本文提出有别于項目制的“中央倡導型政策試點”類型，即中央政府部門以非中央專項财政激勵手段為主，通過一系列精心設計的縱向政策倡導行為推動實現政策試點目标。

表1對中央部門開展政策試點的不同治理模式進行比較。對于國家發改委等強預算分配權的中央部門而言，其主要運用項目制并通過中央專項轉移支付這一财政激勵型政策工具保障政策試點的實施。項目制治理過程主要通過“發包”“打包”和“抓包”三種機制實現高效的分級治理。對于商務部等弱預算分配權的中央部門而言，其較少運用項目制治理模式，代之以開展倡導型政策試點，通過複合使用試點榮譽激勵、組織動員激勵和權限下放激勵，以彌補财政激勵缺失問題。首先，不同于項目制，中央部門在倡導型政策試點中往往采取全過程指導，以消除試點設計方、管理方與執行方之間的信息不對稱，以保障政策試點任務與政策工具之間的适配性。

其次，中央部門在倡導型政策試點中對地方試點創新予以積極響應和支持，在激勵地方試點部門的同時解決試點進程中湧現的制度與政策需求；發揮政治動員的組織激勵以驅動省市中層政府積極參與地方與基層試點工作，為地方開展試點工作提供持久政府注意力。最後，倡導型政策試點更加重視各類治理主體在地方試點開展中的相對比較優勢，并強調通過地方治理創新與治理能力提升保障中央政策試點成果的可持續性。

當然，項目制與倡導型均為中央部門開展政策試點的模式可選項。在實踐中，大多數中央部門采取的是兼具兩者的混合模式：在可運用專項轉移支付的特定事權領域運用項目制，在缺乏預算分配權的特定事權領域開展倡導型政策試點。以上論述初步勾勒出倡導型政策試點的基本理論要素，本文後續部分将通過基于多層次案例的探索性案例研究，進一步分析倡導型政策試點的運行機制。

三、中央倡導型政策試點運行機制的模型構建

（一）全國首批步行街改造提升試點項目

2018年12月，商務部印發《關于開展步行街改造提升試點工作的通知》，并根據地方申報、省級商務部門推薦等程序，經綜合評價後決定在北京王府井等11條步行街開展試點工作。經評估确認各地完成試點任務并取得突出成效後，商務部分兩批将其确認為“全國示範步行街”。（見表2）11條步行街在地理環境、文化特色、開發模式等地方治理情境方面具有顯著差異，案例信息完整，便于開展跨案例比較。此外，各級政府網站定期發布步行街改造提升工作進展，提供了豐富翔實的原始資料。

本文搜集多類型的數據和資料以形成完整的證據鍊，并将其歸為主資料和三角資料兩大類别。綜合各類資料構建了資料庫，歸類整理了11份各步行街案例報告，形成可供開放式編碼的研究素材。（見表3）

（二）基于多層次案例的紮根理論研究

本文采用紮根理論開展一項基于多層次案例的探索性案例研究。紮根理論的優勢在于運用大量原始數據資料，無先驗預設地構建新理論。這有助于揭示中國治理情境下中央倡導型政策試點的運行機制。本文選取杭州湖濱步行街作為試驗性案例來提煉初步理論模型，在此基礎上将其逐一複制至其餘案例，不斷豐富理論模型，直至理論飽和。

開放性編碼是紮根理論應用的第一階段。參考既有處理方式，先由本文的一作和三作分别獨立對原始數據資料進行雙盲編碼，并按照最大可能性原則形成初始概念，再由本文的二作對初始概念進行檢驗，選取一緻性的概念，并校正不一緻的概念，以使概念内部一緻性達到80%以上。最終獲得17條概念、形成9個初始範疇。（見表4）

主軸編碼進一步對初始範疇進行聚類，最終形成三個主範疇，其與初始範疇的對應關系如表5所示。其中，跨層級條塊動員反映了中央向試點項目施加非财政資金類組織激勵，全過程試點督導反映了中央政府全過程參與地方試點進程以防止試點異化，誘緻型創新支持反映了中央積極響應地方試點中的創新需求。

選擇性編碼旨在對主範疇之間的理論關系進行探究。本文基于試驗性案例建構了初始理論模型，如圖1所示。在試點前期，中央通過跨層級條塊動員，轉變地方條塊組織的激勵結構，助推步行街改造提升工作中的跨層級條塊協同。在試點中期，中央通過全過程試點督導，促進縱向多層級政府之間的政策信息流動，以克服政策試點中的扭曲或異化行為并促進地方治理創新行為。此外，中央通過持續的誘緻型創新支持，為地方推進政策試點及治理創新提供政策資源與先行先試權限，并激發市場力量參與試點的活力。

（三）中央倡導型政策試點的運行機制模型

本文逐一對剩餘的10個步行街案例進行分析，不斷完善簡化模型中的理論要素，直至理論飽和。此外，本文作者将紮根理論的研究過程反饋至5位本領域的專家學者，提出修正意見，最終得到綜合11個步行街案例信息的初始範疇。

在此基礎上，本文進一步對簡化理論模型進行完善，提煉出中央倡導型政策試點成功運行機制，如圖2所示。該模型展示了中央部門如何在項目制治理之外通過創新治理方式推動政策試點的順利實施。其中，跨層級條塊動員機制，主要通過理念重塑、政治勢能、考核評價、試點榮譽四個方面為政策試點中的跨層級條塊協同提供組織激勵；全過程試點督導機制，主要通過工作指導、跟蹤評估、樹立典型三個方面，促進地方推進中央試點任務過程中跨層級政府間的信息流動；誘緻型創新支持機制，主要通過權限下放、政策支持、激發市場活力三個方面，為地方政府完成中央試點任務過程中的地方治理創新授權賦能。上述作用機制共同助推跨層級協同治理過程，成功推動中央倡導型政策試點項目的高質量完成。

四、中央倡導型政策試點的運行邏輯

按照全國首批步行街改造提升試點工作過程的治理時段順序，本文将中央倡導型政策試點的運行邏輯歸納提煉為跨層級條塊動員、全過程試點督導、誘緻型創新支持三項内容。三項機制分别解決了中央政策試點進程中的地方試點激勵不足、中央和地方試點信息不對稱以及試點創新能力不足問題，最終形成了步行街改造提升的跨層級協同治理。

（一）跨層級條塊動員

跨層級條塊動員機制，旨在通過一系列組織動員優化政策試點過程中的縱向政府間互動結構。中央倡導型政策試點所針對的政策領域往往是地方治理中的“棘手問題”，這類治理難題的破解有賴于跨區域、跨層級、跨部門、跨多元治理主體的協同共治。而城市步行街改造提升面臨着高昂的改造（征遷）成本、商戶産權關系複雜且高度碎片化，以及屬地政府治理權威不足等困境。以上海南京路步行街為例，“産權和經營權是分散的，現在是三分天下：三分之一是市屬國資，三分之一是區屬國資，三分之一是社會分散産權。核心區的用地性質、房屋的性質也很複雜，很多分散在各個不同的系統當中，還有大量曆史保護建築等，面臨的困難非常多”（20190415e-sh）。這一城市更新治理問題難以在屬地層面得到解決，中層政府也缺乏積極性，“區政府指望市政府，市政府指望省政府”（20190415e-sw）。

中央倡導型政策試點為城市商業步行街的改造提升創設了外部動力。克服基層治理惰性有賴于地方政府科層動員，借此整合多層級、多部門的治理力量，克服多層級條塊組織的“集體行動困境”。商務部不僅在政策試點的設計、啟動階段充分考慮地方意願和承擔試點的條件，并在政策試點深入實施的過程中向地方政府注入一系列治理權威，複合使用指令型、激勵型與引導型政策工具，用以克服城市步行街改造提升的基層治理惰性。

1．理念重塑與共同願景的提出

理念重塑與共同願景的提出旨在凝聚各層級條塊組織之間的試點共識。基于共同願景的理念塑造是開啟協同治理進程的關鍵，蘊含着形成社會治理共同體的價值追求，有助于各層級政府圍繞步行街改造提升試點工作達成基本共識并協調行動。圍繞中央政策試點任務，商務部明确了“一個目标”總體方向（培育環境優美、商業繁華、文化濃厚、管理規範的國家級步行街）和“六大任務”具體要求（加強規劃布局、優化街區環境、提高商業質量、打造智慧街區、增強文化底蘊、規範管理運營），并提出了“真正建成一批在全國叫得響、世界知名度高的步行街”的共同願景。

2. 黨中央政治勢能的發揮

政治勢能是中國共産黨核心理念的政治表達，中央部門常以此為觸媒來推動政策落地。商務部通過推動部門政策上升為黨中央的議題，有助于整合各級條塊組織利益并産生廣泛的政策執行凝聚力。政治勢能的強弱可由政策發文單位的不同位階來衡量。例如，以中共中央、國務院名義發文，或以中辦、國辦名義發文，或與相應中央部委聯合發文，抑或部門自行發文，具有不同的政治勢能。而由中共中央、國務院聯合發文的公共政策無疑具備極強的政治勢能。2018年9月，《中共中央國務院關于完善促進消費體制機制進一步激發居民消費潛力的若幹意見》發布并提出“推動閑置的傳統商業綜合體加快創新轉型，通過改造提升推動形成一批高品位步行街，促進商圈建設與繁榮”。黨政聯合發文所具備的極強政治勢能為商務部推動步行街改造提升試點工作提供了充足的治理權威。商務部一位領導在召開步行街改造提升意見座談會時談到，“這項工作不但是商務部的一項重點工作，現在已經上升到國務院，政府工作報告明文寫着，希望大家要關注這項工作、研究這項工作并推動這項工作，要高度重視”（20190415e-sw）。依托黨政聯合發文，商務部采取借勢策略以充分利用政治勢能。商務部在試點政策制定中将城市步行街改造工作上升為“貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神”的政治高度，這一借勢策略有助于觸發各級地方官員的政治意識，充分調動其積極性。

3. 試點工作的考核評價機制

建立試點工作的考核評價機制旨在為多層級條塊組織明确試點目标并提供行動指南。政治勢能的施展轉化為各層級條塊組織更為具體的行動方案，仍然需要考核評價機制作為制度保障。試點目标的制定及其考核評價體系的構建是增強政策執行力的保障，有助于将高勢能公共政策嵌入科層的常規政策執行體系之中，為地方政府開展政策試點提供穩定預期與明确的行動路徑。2019年8月，商務部印發《步行街改造提升評價指标（2019版）》，從規劃布局、環境設施、功能品質、智慧水平、文化特色、管理機制和綜合效益七個方面開展評價，用于指導全國步行街改造提升工作。

4. 發揮試點榮譽的激勵效果

中央部門除了運用政治勢能和制定考核指标來督促條塊組織參與政策試點之外，還可以充分發揮倡導型政策試點的榮譽效應，激勵地方政府積極參與試點工作。中央倡導型政策試點在試點地區挑選時，因側重于示範效應而先期挑選試點難度較大的城市步行街，亦即采取“創建示範”策略。試點榮譽不僅表現為入選中央政策試點，還表現為地方試點工作經中央驗收合格後，納入國家示範項目以及試點經驗的全國推廣所帶來的榮譽激勵。此外，試點榮譽的激勵效應還表現為地方主政官員及各級商務部門彰顯政績的晉升激勵效應。這就可以将試點任務轉化為各級黨委重點任務，廣泛動員各層級條塊組織參與中央政策試點。

（二）全過程試點督導

全過程試點督導機制，旨在解決試點進程中的中央部門和地方政府之間的信息不對稱問題。政策目标與工具的模糊性與沖突性，是導緻政策執行偏差的重要原因。對于城市步行街改造提升試點項目而言，各試點地區經濟社會文化差異較大，地方政府對中央試點目标的理解與執行也将随着因地制宜原則而産生偏離的可能。因此，全過程試點督導有助于推動地方政府在開展試點時始終緊扣中央試點任務，消除試點執行偏差問題。此外，全過程試點督導有助于構建中央政府的可信信号，并動态維持對地方政府響應中央政府行政指導時的政府注意力，以保障地方政策試點中資源投入的連續性。在政策工具的使用上，指令型工具逐漸退出，引導型工具不斷強化。

1.持續的中央試點工作指導

鑒于政策試點具有目标明确但手段模糊特征，地方各層級部門在探索合宜的政策執行方式和政策手段時仍然面臨着不确定性，且試點工作推進中常面臨着體制機制障礙。為此，中央政府通過領導考察地方試點工作，召開工作座談會、現場推進會和工作培訓班，以及試點工作重點與原則的把握與指導等方面，為地方開展中央政策試點工作提供過程指導。例如，時任商務部主要領導對廣州市北京路步行街等多條試點街區開展現場考察，指導地方試點工作。在試點過程中，商務部在西安召開全國步行街改造提升工作現場推進會、在重慶舉辦全國步行街改造提升工作培訓班，推動11條步行街更新改造試點工作。

2.動态的試點成效跟蹤評估

盡管在項目制治理過程中發包方也常會設置清晰的考核目标并定期開展跟蹤評估，但倡導型政策試點更加側重于過程式評估方式。這一方式的主要特點在于“以評估促試點”，區别于項目制治理的“以評估定資金分配”。在步行街改造提升試點過程中，中央政府分别通過試點環節把控、跟蹤督導和定期評價，以及“建立月度信息交流、季度跟蹤評價、不定期調度”的評估工作機制，為地方試點工作設定流程式管理。此外，商務部根據試點進程中地方政府反饋，修訂和完善步行街改造提升評價指标。在中央倡導型政策試點中，适應性政策評估模式得以建立，這一評估模式考慮了不同試點地區經濟社會文化背景等方面的差異，并鼓勵政策試點模式的本地化創新。例如，成都在改造提升過程中先後共編制完成36個專項規劃和專題研究報告，涵蓋街區文化遺産保護、景觀風貌改造、業态優化提升、5G示範街區等領域，探索出曆史文化傳承與現代商業文明跨界融合的步行街改造提升模式。南京市在全國率先出台老字号集聚街區建設規範，并将工作細化為具體任務，實施“A、B、C”分級管理模式，明确責任主體、責任人和時間節點。

3.樹立試點典型并推廣經驗

一是通過樹立典型充分發揮政策試點的示範效應。政策示範是地方政策試點經驗的提煉及其跨地區擴散的重要機制。在步行街改造提升試點實踐中，中央政府通過建立街區交流平台和學習機制、召開多輪次的試點工作經驗交流會，督促地方将其試點經驗總結提煉并開展跨地區的經驗交流。2019年底，商務部印發《首批步行街改造提升的主要做法》，收錄了11個試點步行街45條經驗做法。其中，試點進展較好的地方經驗（如杭州湖濱步行街）得到中央層面的表揚，其經驗能夠被其他地區所借鑒學習，以此來推動各地區的試點進展。二是推進政策試點的驗收與推廣。地方試點經驗的推廣是一個從地方試點到國家政策的轉化過程，也是一個将地方試點經驗打造成政策示範、繼而發揮其示範效應的過程。經過近兩年的地方試點實踐和中央政策試點評估，商務部于2020年6月将參加全國首批步行街改造提升試點的11家步行街中的5家确認為“全國示範步行街”。其中便包含了杭州湖濱步行街，商務部對該項目的試點成效及其省市中層政府進行了全國通報表揚。

（三）誘緻型創新支持

誘緻型創新支持機制，旨在解決中央倡導型試點進程中地方政府開展試點創新時的發展權限與政策資源不足等問題。改革開放以來，中國采取了漸進式制度變遷模式，擁有資源配置權的地方政府扮演着制度企業家角色，以此争奪中央政府下放的各類發展權限及政策資源。這是典型的誘緻型創新支持過程，以激勵地方政府推動政策創新和區域經濟發展。加入中央政策試點之後，地方政府便獲得了開展政策創新的合法性。在這過程中，中央政府若能積極響應地方政府開展政策試點中的創新需求并予以授權賦能，便有助于鼓勵地方政府圍繞中央倡導的政策試點任務開展地方治理創新，在完成中央試點任務的同時探索出符合本地治理情境的步行街更新改造模式。在這一階段，中央部門在使用引導型政策工具的同時，以資源和權限下放為主要内容的激勵型工具得到強化。

1.試點所需的中央權限下放

在中央給予試點工作指導的過程中，地方政府将推進試點工作中面臨的實際困難尤其是政策需求向中央政府反映，尋求中央政策權限下放。在步行街改造提升過程中，商務部協調相關部門将貿易便利化、投資便利化等對外開放方面的政策應用至步行街改造提升，最為典型的權限下放是離境退稅政策。2019年2月，離境退稅“即買即退”服務在上海率先試點落地。至2019年10月，重慶解放碑步行街擁有離境退稅商店 15 家，約占全市一半。在誘緻型創新支持過程中，中層政府發揮着政策溝通的重要作用。例如，2019年4月，重慶市商務委員會在關于市五屆人大二次會議第0926号建議辦理情況的答複函中強調，“會同财政、稅務局等部門，支持解放碑大力發展離境退稅等新業務、新業态”。

2.試點所需的中央政策支持

地方試點的順利開展還需要中央政府給予财政資金之外的相關政策支持。在步行街改造提升過程中，商務部強調“将協調相關部門在财政金融、規劃用地、免稅退稅、文化旅遊、市場監管等方面給予支持，将貿易便利化、投資便利化等對外開放方面的政策應用到步行街改造提升中”。在中央政策支持下，省市中層政府也出台相應配套政策。廣州市商務局會同越秀區制定北京路扶持政策、産業導則，計劃從2021年起連續三年，每年安排專項扶持資金，用于支持知名品牌在北京路步行街開設旗艦店、區域首店，引入老字号、文化創意等特色品牌店，促進北京路業态提升。天津市金街步行街屬地政府提出，“依據中央政策，聚焦街區發展，整合市、區兩級政策資源，實施政策創新試點”。例如，出台發展夜間經濟、老字号傳承、傳統工藝振興、文物保護開發等市級實施意見，實施和平區促進公共文化設施建設、樓宇經濟、中小商業品質提升等支持政策。

3.充分激發市場主體活力

商務部試點文件中明确将“政府引導、市場運作”作為城市步行街更新改造的首要原則。對于缺乏中央專項财政激勵的倡導型政策試點而言，發揮市場力量在城市步行街更新改造中的決定性作用，不僅有助于減輕政府财政投入負擔，也有助于提升資源配置效率，增強步行街更新改造的财務可持續性。其中，如何構建政企良性互動機制是“有為政府與有效市場”相結合的關鍵。杭州湖濱步行街改造提升中充分與相關商戶及企業進行政策信息溝通，并建立屬地政府與地方國有企業之間的共享共建機制，由企業來主導完成步行街沿線的業态調整工作。廣州市注重發揮國企帶頭示範作用，要求國有物業公司率先改造引入新業态新模式新品牌，帶動街區整體業态升級。同時引導社會資本參與步行街改造提升工作，在财政投資帶動和相關政策引導下，步行街改造提升一期共撬動社會投資超100億元。

五、中央倡導型政策試點的制度基礎

黨的十八大以來的一系列财政體制改革，為匡正項目制的治理缺陷、促進中央倡導型政策試點的運行提供了日益成型的制度條件。商務部的倡導型政策試點實踐，是中央部門通過非财政資源推動國家戰略落實的創新方式，在當前中央部門預算分配權受到削弱與約束的背景下具有重要推廣價值，實現對項目制治理模式的部分替代與超越。中央部門預算分配權的動态演變，是理解财政體制改革形塑國家治理模式的關鍵。項目制的形成與中央部門預算分配權的不斷增強有關，1994年的分稅制改革是一個重要分水嶺，此後中央對地方專項轉移支付規模不斷增長。至2004年，專項轉移支付在中央财政轉移支付中占比超過50%，以财政資金專項化運作為核心特征的項目制發展成為中央部門推動政策落實的一項主導性治理模式。項目制是一種依賴于财政激勵的組織動員機制，中央部門的控制權得以增強。然而，這種項目導向型的行政資源縱向配置模式，不僅造成了财政資源的大規模消耗，也極易引起基層集體債務、部門利益化以及體制的系統風險等問題。已有研究表明，全國各地大量設立“駐京辦”及“跑部錢進”現象與項目制治理模式密不可分。

中央倡導型政策試點的制度基礎，與項目制運行所依賴的特定财政體制的制度變革直接相關，并根植于中國的黨政體制與社會主義市場經濟體制。首先，倡導型政策試點的成功運行特别是跨層級條塊動員機制的充分發揮，有賴于黨的十八大以來，中央政府圍繞建立現代财政制度而不斷改革國家财政體制，省市級中層政府的預算分配權持續增加。随着中央加快清理和壓縮專項财政轉移支付及其比重，有效抑制了項目制治理的負面效應，削弱并規範了中央部門的預算分配權并深刻改變了部門“條條”調動地方“塊塊”的治理模式，中央倡導型政策試點模式的優勢日益凸顯。在商務部已經順利完成的三批次步行街改造提升試點工作中，中央部門并未給試點項目配置專項财政資金，轉而運用榮譽激勵、政治激勵與行政激勵的複合激勵，動員地方政府落實中央試點任務。這同樣可以解釋大部分弱預算分配權的中央部門如何動員地方政府落實中央戰略任務。不過，中央倡導型政策試點并非對項目制的全面取代，而是将項目制有機嵌入政策試點進程。這是中央和地方事權和支出責任劃分和增強地方财政統籌能力改革的結果。這意味着，在中央倡導型政策試點中，被動員起來的省市中層政府仍然可以采取項目制的方式，激勵屬地政府完成中央試點任務。例如，廣州市财政局及相關職能部門在部門預算中通過調劑安排落實項目資金，共安排271億元投入北京路步行街改造提升工作。

其次，倡導型政策試點的成功運行特别是全過程試點督導機制的高效運行，根植于中國黨政體制中充分發揮跨層級協同治理的制度優勢。随着中央部門預算分配權的削弱與項目制運行的制度條件發生深刻變化，中央部門“點菜買單”的傳統财政激勵工具不斷轉型，這就需要充分發揮黨政體制的組織動員優勢推動政策落實。本文提出跨層級協同治理的分析性概念，突出強調了中國條塊關系治理情境蘊含着高層級政府“跨層級治理”的制度優勢，這與西方治理情境存在着顯著差異。在西方治理情境下，較少涉及中央政府跨越多個政府層級與基層政府協同的特點；而中央倡導型政策試點以推動跨層級協同治理、助推地方政府圍繞中央試點任務開展治理創新為重要目标。在步行街改造提升試點過程中，商務部分管領導到西安、杭州等地召開工作現場推進會，要求各地進一步提高站位，不折不扣落實好中央決策，将工作納入政府重要工作日程。倡導型政策試點對跨層級協同治理優勢的利用，體現為中央部門在政策試點中的全過程參與和指導，充分發揮政府注意力的長效機制，克服協同治理的短期化困境。相應地，倡導型政策試點超越了“領導任期”所帶來的周期性治理困境，有助于調動各方面政策資源支持屬地政府的試點工作。上述制度優勢反映了倡導型政策試點能夠同時實現低治理成本和高治理績效的雙重目标，是将中國制度體制優勢轉化為實際治理效能的重要體現。

最後，倡導型政策試點的成功運行特别是誘緻型創新支持機制的運行效能，還有賴于發揮社會主義市場經濟體制在充分調動地方、市場多方積極性上的制度優勢。其一，發揮中央部門提升治理能力的積極性。伴随着黨的十八大以來中央部門預算分配權的削弱及其縱向下移，中央部門的角色由傳統項目制的“發包”主體部分轉變為政策倡導主體，這促使中央部門采用跨層級條塊組織動員發揮其倡導型角色，借由“中央倡導+省市項目制+基層治理”的新型縱向政府間角色分工，共同完成中央政策試點任務。該模式既保證了政策的統一性和連貫性，又兼顧了地方的差異性和創新性。它使得中央部門和地方政府能夠在各自的角色和職責範圍内發揮最大效用。其二，發揮中央試點授權賦能下屬地治理創新及治理能力提升的積極性，也使地方因地制宜創新試點方案具有了合法性。入選中央倡導型政策試點後，屬地政府獲得開展試點的授權，并在中央全過程督導與賦能下，及時向中央反饋試點中的政策創新動态，由此在中央“授權試點+指導試點”過程中，降低開展一系列屬地治理創新的政策風險，積極回應屬地治理需求。借助步行街改造提升政策試點，各地在探索步行街發展長效機制上做出了諸多嘗試。杭州市探索“雙統一”審批模式，重慶市建立“五長制”管理機制，南京市試點“消費投訴15分鐘處理”“小額争議先行賠付”制度，天津市探索“管委會+運營公司+理事會”的新型街區共建共管運營模式，北京市探索建立業态管控長效機制，廣州市建立了常态化的老城區更新發展活化經濟補償機制。截至目前，江蘇、廣東、浙江、湖北等多個省份參照商務部印發的《步行街改造提升評價指标》等文件，仍在廣泛持續開展省級層面的步行街改造提升工作，大大拓展了這項中央試點工作的範圍和深度。其三，發揮市場在資源配置中的決定性作用。企業角色從舊有的項目“抓包”角色轉變為獨立性更強的協同治理主體，從步行街更新改造升級投資與運營中獲取盈利。企業及其社會投資對于城市步行街改造提升計劃的順利推進意義重大。例如，廣州市政府僅安排專項财政資金276億元，但撬動社會投資超過100億元。

六、走向作為國家治理模式的倡導制？

本文以商務部推動的全國首批步行街改造提升試點項目為例，刻畫出弱預算分配權的中央部門成功推動政策試點的運行邏輯，并将其提煉為中央倡導型政策試點。這一概念的提出彌補了當前政策試點研究中對中央政府角色的研究不足，并豐富了中國公共管理自主知識體系。近年來，倡導型政策試點實踐已不限于商務部，越來越多的中央部門開始探索與實踐這一新型治理模式，包括國家民委開展“共同現代化”試點、文化和旅遊部開展文化和旅遊市場信用經濟發展試點、農業農村部開展農業社會化服務創新試點等。在當前全國财政收入增長乏力的背景下，倡導型政策試點有助于減輕對中央專項财政資金的依賴，借助跨層級協同克服城市更新等政策領域中的棘手治理難題，因而具有更為廣闊的應用與推廣價值。

那麼，倡導型政策試點會從當前的治理實踐上升為一種新型國家治理模式即“倡導制”嗎？唯有通過與項目制比較方能彰顯其作為一種新型國家治理模式的重要價值。兩種模式在中央部門推動試點的一系列行為中呈現出顯著差異（如表1所示），但歸根到底反映的是縱向政府間關系的深刻重構。這便引出了倡導制将在何種程度上超越項目制的重要命題。

一方面，縱向政府間關系重構尤其是中央和地方财政資源配置模式的變化，為倡導制形成與發展奠定了重要基礎。如行政發包制、新型舉國體制、政治引導制、控制性動員等治理模式，政策試點中的項目制反映的是資源分配權向中央層面上移的治理實踐；而倡導制代表的則是一種中央部門将資源分配權向基層政府和市場轉移的治理實踐。倡導制對項目制的部分替代與超越源自黨的十八大以來财政體制的不斷改革、完善，它改變了中央部門尤其是缺乏預算分配權的部門推動國家戰略落實的治理方式。因此，倡導制折射出黨的十八大以來，中國縱向政府間關系的演變既有集權的一面，亦有如本文所揭示的分權一面。這一“該集權的地方堅決集權，該分權的地方堅決分權”的“集分并舉”型改革實踐，超越了改革開放早期階段行政性分權加經濟性分權的特征，也有助于回應當前國内外知識界流行的一種模糊看法，即認為中國正在進行集權化改革、财力不斷上收和擴張。随着倡導制的形成與發展，這一新型國家治理模式通過增強政策靈活性和地方自主性，有望在一定程度上緩解因中央和地方之間政策不協調引起的“放亂循環”困境。另一方面，倡導制的形成與發展并非對項目制的全面取代，而在于匡正項目制治理的缺陷并同時發揮兩種治理模式綜合互補優勢。未來，在中央部門的橫向維度上，倡導制将與項目制并列共存、混合使用；在縱向政府間關系維度上，也将形成“中央倡導+省市項目制+基層治理”分工形态。

作為一種治理選項，倡導制必然有其适用條件。其一，倡導制更适宜于不具備充足預算分配權的中央部門及相關政策領域。即使是同一個部門，也将因治理情境變化而在倡導制、項目制等治理模式之間進行适應性調整，例如當地方參與試點的成本過高、缺乏動力時，中央部門需要考慮政治動員結合中央專項财政支持的方式推動試點工作。其二，一種國家治理模式的成型，需要具備多維度的條件，尤其是财政體制基礎，而這些條件也決定着倡導制的适用範圍與限度。其三，倡導制的治理效能還将受到地方政府的創造性執行能力、中央部門的試點項目管理能力與組織動員能力，以及外部經濟環境等多重因素的影響。因此，它在實際操作中存在有效性邊界。

總之，倡導制的形成與發展内嵌于國家治理體系和治理能力現代化的實踐進程，既受益于中央轉移支付制度的規範化改革，也受制于中央和地方财權事權與支出責任清晰界定後的中央和地方分工難題。它的最終成型，離不開中央有效調動地方政府與市場主體的積極性，實現“有效市場和有為政府”相結合。因此，倡導制對項目制的超越，既是黨的十八大以來國家治理模式重塑的結果，也與進一步全面深化改革，“構建高水平社會主義市場經濟體制”互為支撐，相互促進。

〔本文注釋内容略〕

來源：《中國社會科學》2025年第1期P26—P46