數字社會發展與中國政府治理新模式

數字社會發展與中國政府治理新模式

向靜林 艾雲

摘 要：數字時代的中國政府治理正在發生深刻變化，超出了既有國家治理理論的解釋邊界，對“行政發包制”“上下分治的治理體制”“國家治理的制度邏輯”等理論都構成挑戰。通過建構數字社會發展與政府治理變革的分析框架，并用其解讀數字金融領域的政府治理現象，可以發現，數字技術的廣泛應用在實體空間之上創造了數字空間，産生“數實相融”的新型治理情境，給多層級政府治理帶來三個關鍵性變化，即信息優勢的上下分化、屬地原則的效能衰減、社會風險的規模放大。這些變化成為驅動當代中國政府治理變革的重要因素，使得多層級政府出現“上下共治”的治理模式，它既不同于“行政發包”“上下分治”，也不同于“垂直管理”“高度關聯”，是一種亟待深入研究的政府治理變革新趨勢。

關鍵詞：數字社會政府治理數實相融上下共治

作者向靜林，中國社會科學院社會學研究所副研究員（北京100732）；艾雲，中央财經大學社會與心理學院副教授（北京100081）。

　　一、問題的提出

　　近十年來，随着中國社會加速進入數字時代，中國政府治理正在發生深刻變化。學術界圍繞國家權力的新内涵、市場監管的新挑戰、社會治理的異步困境、平台治理的興起、數字政府的建設等開展了大量研究工作，但這類研究或是将中國政府作為一個整體進行分析，或是停留在概述性、應然性層面，較少進入政府體系内部揭示多層級政府治理模式的變化，較少從分析性、實然性的層面與既有的中國國家治理理論展開基礎性對話。多層級政府治理模式，是指中央、省、市、縣、鄉五級政府之間圍繞特定領域形成的關于治理權力、治理任務、治理角色等的配置模式以及相應的組織運行機制。實際上，數字時代中國的多層級政府治理模式出現了一系列新動向，有大量超出既有理論邊界的經驗現象亟待解釋。

　　在當代中國有關數字金融、電信詐騙、網絡輿情和電子商務等多個領域的治理實踐中，可以發現一類普遍的政府治理變革現象。一方面，與前數字時代一樣，多層級政府自上而下層層分解屬地範圍内的各種治理任務，縣鄉政府仍在自己轄區中發揮不可替代的作用，是國家治理的重要基石；另一方面，中央政府、省級政府和市級政府更為直接地參與到治理中，在大數據平台建設、線上治理、跨區域事務協調、風險監測預警等多個方面發揮更為重要的作用，一定程度上彌補了基層政府在數字時代暴露出的治理短闆。由此，多層級政府形成了一種分工協作、共同治理的運行模式。它與既有國家治理理論提出的諸種政府治理模式存在顯著差異，既不同于“行政發包”、“上下分治”，也不同于“垂直管理”“高度關聯”，是一種數字時代的新型治理模式。

　　當代中國政府治理的這類新現象，很難用“行政發包制”“上下分治的治理體制”“國家治理的制度邏輯”等既有國家治理理論進行刻畫和解釋。其一，這些理論本身作為對政府治理現象的簡化和抽象，雖提供了觀察和分析政府治理模式的特定視角，但構建的上述“理想類型”隻能展現多層級政府關系的某些面向，較難刻畫複雜的經驗事實，尤其未能足夠重視中國政府内部一直存在的上下級協作特征。其二，這些理論多是基于前數字時代的經驗事實，以實體空間的屬地化分級治理為經驗出發點來讨論中國多層級政府之間的關系模式與互動機制，隻是側重點不同：“行政發包制”理論強調屬地化的逐級行政事務全面發包、責任界定、權力下放以及由此帶來的激勵效應；“上下分治的治理體制”理論強調“上層治官、下層治民”的屬地化分級治理可以通過“分散燒鍋爐”等機制降低執政風險；“國家治理的制度邏輯”理論則強調屬地化行政分權對于有效治理的意義、存在的風險及應對機制。進入數字時代，這些理論強調屬地化分級治理而忽視上下級協作特征的内在局限被更充分暴露和放大：如果層層發包和行政分權到基層政府便于實現有效治理，那為何數字時代中央政府和省市政府的常态化治理參與越發凸顯？如果“上下分治”能夠分散和隔離風險，為何需要中央政府和省市政府開展線上治理、風險監測預警和跨區域協調？如何理解理論與經驗之間的這些張力？

　　究其根源，主要是因為上述理論的現實基礎在數字時代發生了重要變化。第一，多層級政府治理面對的經濟社會事務可能不僅發生于實體空間，而且同時發生在數字空間。第二，經濟社會事務可能很難被清晰地分割在邊界明确的屬地範圍中，而是通過邊界模糊的數字空間橫跨多個屬地，相應的行政事務和治理權責難以完全按照實體空間的屬地範圍進行分解和界定。第三，經濟社會事務中的各種風險，也很難完全按照“分散燒鍋爐”的邏輯被分散、隔離和化解于局部的實體空間，而可能在數字空間産生跨越局部實體空間邊界的影響。

　　可見，數字時代及其引發的政府治理變革，亟須社會科學研究在基礎理論層面作出新的回應。那麼，數字社會發展誘發了怎樣的新型多層級政府治理模式？如何刻畫和解釋這種新模式？本文嘗試回答這些問題。

　　二、分析框架

　　組織社會學的經典理論指出，組織環境的變化會對組織結構和組織行為産生重要影響，這對我們分析數字社會發展背景下的政府治理變革具有重要的啟發意義。下面，我們具體分析數字時代帶來了何種社會變化，這種變化對于中國多層級政府治理意味着什麼，以及當代中國政府治理變革的總體特征。

　　（一）數字時代的治理情境變遷

　　數字技術的廣泛應用給人類社會帶來了劃時代巨變，即在實體空間之上創造了數字空間，本質上是對人類社會活動空間的變革。第一，社會活動空間的維度有了質的擴展，即社會互動既可以在實體空間進行，也可以在數字空間進行。第二，實體空間對社會活動的約束和限制在很大程度上得以突破，即數字技術為全球各社會内部和社會之間連通的廣泛性、即時性和持續性提供了基礎條件，擴展了人類社會活動的空間邊界。第三，空間與信息之間關系出現革命性變化，即信息在數字空間和實體空間中的運行規律存在顯著差異。在數字空間中，信息的表達形态、傳遞速度、可控屬性和存儲方式等具有嶄新特征：信息以數字化形态表達；信息傳遞速度快，克服了實體空間的距離障礙；行動者之間的互動場景具有虛拟性，行動者在互動中可以對某些信息維度施加更大程度的控制；數字空間的行為痕迹時刻被記錄，産生海量的痕迹數據，可以實現分布式存儲、挖掘和計算。

　　數字時代的社會巨變給當代中國政府治理帶來深刻影響，意味着政府治理面臨諸多嶄新的治理情境。本文試圖從兩個基礎性維度來刻畫數字時代治理情境的理想類型（見下圖）。對特定層級的政府治理而言，橫軸代表社會行動者的實體空間分布，包括跨越治理轄區和不跨越治理轄區互動的兩種情況；縱軸表示行動者的互動通過何種空間形态發生，包括線下實體空間和線上數字空間兩種情況。橫軸與縱軸結合起來表明，數字社會發展使得各層級的政府可能面對下圖中呈現的四種治理情境。在A情境中，發生互動的行動者并不跨越治理轄區，互動在線下實體空間實現；在B情境中，發生互動的行動者跨越治理轄區，互動通過線下實體空間實現；在C情境中，發生互動的行動者并不跨越治理轄區，互動通過線上數字空間實現；在D情境中，發生互動的行動者跨越治理轄區，并且互動通過線上數字空間實現。四種治理情境在現實中并非單獨存在，而是并存的，還可能出現各種組合。

　　線上治理情境的出現，是數字社會發展給政府治理帶來的重要變化。在前數字時代，A和B治理情境普遍存在，也是政府治理習以為常的兩種情境。其中，A治理情境是農業社會政府面對的典型治理情境，B治理情境則是市場化、工業化、城市化、全球化帶來的顯著變化。進入數字時代，C和D兩種治理情境在不同領域普遍出現，是數字社會有别于農業社會和工業社會的關鍵變化。相比A、B而言，C、D是政府面對的前所未有的治理情境。從A、B演變到C、D，社會行動者之間的互動越來越少地受到實體空間的束縛。在A的基礎上，B和C分别實現了空間邊界的突破和空間維度的擴展，D則同時具備這兩個方面特征。D治理情境是數字時代的基礎性變動和标識性變化。在這種情境中，分布在全國乃至全球的行動者之間的相互影響不需要通過實體空間就能發生，信息、資金等通過數字空間就可以實現跨區域流動。數字金融、電信詐騙、網絡輿情等都是這種治理情境的典型體現，也是近年來政府治理困境日漸凸顯的重點領域。

　　D治理情境的出現，意味着數字社會深刻改變了中國政府治理的前提條件，對基于實體空間的傳統政府治理模式提出了重大挑戰。關鍵在于，數字空間與實體空間的治理變得同等重要，政府治理必須同時面對兩個既明顯不同又緊密關聯的世界。我們可以用“數實相融”概念來描述這種區别與關聯。“數實相融”是指，數字世界與實體世界有着不同的屬性，同時二者緊密相連、彼此融合、交互影響。一方面，數字世界依賴于實體世界，常常是實體世界的數字鏡像。數字空間呈現的各種互動，都能在實體空間找到相應的行動者和支撐條件。另一方面，數字世界會反作用于實體世界。社會行動者可以同時在數字空間和實體空間開展行動和發生互動，可以适時根據數字空間的動态信息選擇在實體空間中的行為方式和互動狀态，數字空間的海量數據為政府、企業和個體等提供了感知和預測實體空間變化的信息。值得指出的是，不同領域的治理情境各有差異，一個領域治理情境的線上化、跨域化和風險性程度越高，傳統政府治理模式遇到的挑戰越大，政府治理的變革壓力也越大。

　　（二）治理情境變遷的深刻影響

　　對于中國多層級政府治理而言，數字社會的發展蘊含着三個關鍵性的變化。

　　1.信息優勢的上下分化

　　在韋伯提出科層制理論的基礎上，研究者普遍關注到科層組織上下級之間的信息不對稱問題，通常認為下級比上級具有關于工作對象實際情況的信息優勢（information advantage），這也成為既有中國國家治理理論的潛在共識。這些理論共享的經驗觀察，是基層政府的信息優勢源于其在實體空間中與工作對象的鄰近性，便于通過入戶調查、現場檢查等方式收集信息，了解全面、長期和動态信息的成本相對較低；基層政府在自下而上的信息彙集中扮演基礎角色，為上級政府所依賴；還可能控制信息的向上披露，導緻信息隐瞞等問題。

　　進入數字時代，治理情境變遷對基層政府的信息優勢帶來新的挑戰，線上數字空間的出現導緻基層政府傳統信息收集方式的适應性降低。具體而言，大規模的經濟社會事務在數字空間發生，各種各樣的線上行為痕迹被時刻記錄，由此形成的巨量行為數據分布于數字空間，基層政府的傳統信息收集方式不再适用于數字空間的信息收集。數字空間的信息收集，需要相應的數據資源、數據權限、技術設備、專業人才和資金保障等，超出了大多數基層政府的能力。

　　與此同時，中央政府和省市政府卻有可能繞開基層政府直接獲取數字空間的信息，獲得比較優勢。第一，數據資源和數據權限。無論是政府部門、國有企業的大數據（如三大電信運營商及金融機構大數據），還是平台公司、科技企業的大數據，中央政府和省市政府的實際獲取權限都高于基層政府。第二，技術、人才和資金。成立大數據平台歸集、分析、挖掘線上數據開展治理，需要耗費高昂的人力、物力、财力成本。從現有研究的觀察分析中可以發現，大多數大數據平台都由中央政府或省市政府建設運營。這樣既能擔負成本也有規模效應。

　　但這并不意味着上級政府在治理信息收集方面可以完全替代基層政府。因為數字空間的社會互動是由實體空間的行動者帶來的，僅僅了解數字空間的信息不足以把握治理對象的完整信息。這種不完整性至少體現在三方面。第一，部分性。數字空間的行為數據本身并不是治理對象的全部信息。第二，簡化性。數字空間的行為數據既有标準化、結構化數據，也有大量非标準化、非結構化數據。但在數據應用中，對于非标準化、非結構化數據的主要處理方法還是将其标準化和結構化，這實際上是對信息的簡化甚至“裁剪”，可能遺漏不少有效信息，需要基層政府通過傳統的線下信息收集來補充與确認。第三，滞後性。數字空間的行為數據記錄的是社會行動者在特定時刻的線上行為，上級政府收集、挖掘和應用這些數據會存在一定的滞後性，需要基層政府通過線下的信息比對與核驗來更新實際狀态信息。

　　可見，多層級政府間的信息優勢結構正在發生深刻變化，出現了一種特殊而重要的結構，即上級政府和下級政府分别在數字空間和實體空間具有信息優勢，本文稱之為“信息優勢的上下分化”。一方面，在實體空間中，傳統科層制理論的假定依然成立。政府層級越低，距離治理對象越近，越具有屬地信息優勢。另一方面，在數字空間中，政府層級越高，越具有數字信息優勢。這實際上是數字時代可能帶來的一種“信息優勢逆轉”，即與實體空間中的信息優勢結構相反，數字空間中的低層級政府信息優勢減弱，高層級政府信息優勢增強。通常情況下，高層級政府的數字信息優勢，不僅體現為能獲取更為豐富、及時和真實的線上行為數據，而且體現為對這些數據的整合、分析、挖掘與應用等能力更強。

　　信息優勢的上下分化，構成了中國政府治理變革的關鍵驅動因素。第一，下級政府對于上級政府的“數字信息依賴”。面對新的治理情境，下級政府僅僅依靠自身的屬地信息優勢難以實現有效治理，需要依靠上級政府的數字信息才能降低治理成本、提高治理效率，這就要求上級政府運用數字信息直接參與治理過程。第二，上級政府基于數字信息優勢的“治理過程幹預”。上級政府運用數字信息參與治理，可能會改變上下級之間的監督、考核、控制方式，特别是上級對下級的動态任務提醒可能會增多，導緻下級的信息隐瞞成本提高，自由裁量權（實際控制權）減弱。

　　2.屬地原則的效能衰減

　　已有研究表明，自從秦朝實行郡縣制以來，中國政府治理模式總體上呈現為屬地化的分級治理模式，調節多層級政府關系的核心原則是屬地原則，上級政府依據屬地邊界來界定下級政府的責任邊界，即“誰主管、誰負責”，“将跨區域的協調性和整合性功能維持在最低水平”。這種治理模式隐含着幾個前提：第一，經濟社會事務可以被清晰分割至各級政府的屬地範圍進行治理，各級政府的責任邊界與屬地邊界一緻；第二，經濟社會事務的信息是屬地化的，屬地政府比非屬地政府更了解這些信息，而且其掌握的屬地信息與治理所需的信息一緻；第三，需要上級政府直接參與治理和開展跨區域協調的事務較少。因此，已有研究指出，屬地化分級治理模式在社會流動性較弱時效果較好，但當社會流動性增強時，這種治理模式就會受到挑戰。

　　相比實體空間的流動性問題而言，數字空間的出現給屬地化分級治理模式帶來了更為強烈的沖擊。進入數字時代，數字空間成為人類社會一種全新的生産生活空間，大規模分布在不同屬地的行動者通過數字空間互動。對國家治理而言，這不僅意味着迥異于傳統屬地的新“疆域”的出現，而且意味着“跨區域事務”的指數級增長。面對這種巨變，屬地治理的覆蓋性大為降低。第一，新“疆域”的治理責任難以依據舊的屬地原則進行清晰分割和層層分解。不同屬地行動者在數字空間的互動，難以完全界定為某個單一屬地政府的治理範圍。第二，屬地政府更多隻能掌握“跨區域事務”在屬地範圍内的信息，難以掌握分布在其他屬地的相關信息，而且屬地信息與治理所需的信息之間存在很大差距。

　　屬地原則的效能衰減，成為推動當代中國政府治理變革的重要因素。第一，下級政府對上級政府開展數字空間治理和跨區域協調的依賴性增強。政府層級越低，越難獨自應對新“疆域”和大規模“跨區域事務”的治理任務，對上級政府治理參與的依賴性越強。第二，上級政府對于下級政府的整合性和協調性增強。上級政府開展數字空間治理時，需要下級政府配合開展相應實體空間的屬地治理，而且需要就“跨區域事務”在多個下級政府之間進行協調。

　　3.社會風險的規模放大

　　在前數字時代，社會風險的形成、擴散和影響都需要依托于實體空間而展開。已有研究指出，上下分治的治理體制通過“分散燒鍋爐”的邏輯開展治理，有利于将社會風險分散、隔離和化解在基層政府的屬地轄區範圍内，防止風險向更大範圍與上級政府擴散和轉移，從而降低全局性、系統性風險的産生概率。

　　進入數字時代，數字技術在社會大衆中的廣泛應用，極大增進了社會福祉，同時也導緻社會風險的規模放大。導緻風險規模放大的機制主要包括三個方面。第一，連通性。數字技術促進社會高度連通，對普通民衆的觸達性和滲透性極強，使得風險波及的人群規模大幅增加。第二，中心性。各個領域的數字平台企業迅速崛起，在經濟交易和社會生活中的網絡中心性凸顯，使得風險事件的輻射效應大為增強。各類數字平台企業将人和商品、服務、信息、娛樂、資金等連接起來，一旦某個平台出現風險事件，就可能是具有極強輻射效應的大事件。第三，擴散性。數字空間的信息傳播、資金流動、情緒傳染等速度極快，風險擴散突破了實體空間約束，危機的社會傳導機制更複雜，更可能出現系統性風險。

　　社會風險的規模放大效應，對屬地化的分級治理模式構成了重大挑戰。焦點在于，數字時代的連通性、中心性和擴散性三種機制會放大局部對于全局的影響力，導緻“上下分治”治理體制的風險分散、隔離和化解作用減弱。一方面，行動者通過數字空間帶來的風險事件，難以被限定在實體空間中其所處的局部區域。另一方面，實體空間中的區域性風險事件，在數字空間中可能會迅速引發全國乃至全球範圍内的廣泛關注，形成整體性的社會影響。這兩個方面都會導緻風險治理壓力逐級上移，因此，各級政府的風險治理壓力較前數字時代都大幅增加。

　　社會風險的規模放大，成為推動政府治理變革的重要因素。第一，下級政府對于上級政府開展風險監測預警的依賴性增強。特别是單靠基層政府開展風險治理已經遠遠不足，迫切需要上級政府在風險防控中發揮更大作用。第二，上級政府對于下級政府開展屬地風險治理的過程性控制增強。數字時代的風險治理壓力增大，導緻上級政府更加重視風險的源頭治理，更加警惕下級政府因為屬地風險治理不足和自身行為偏離失控帶來的風險放大；同時，上級政府運用數字技術開展風險監測預警，對下級政府風險治理過程的控制性會增強。

　　如表1，數字時代治理情境變遷帶來的三個深刻影響，對基于實體空間的屬地化分級治理模式構成前所未有的挑戰。自上而下如果還是完全采用傳統治理模式，那麼，基層政府因為數字信息劣勢難以有效識别、監測和預警社會風險，容易導緻風險從萌芽到迅速生成、擴散和蔓延；風險事件爆發前，基層政府缺乏線上治理能力，在線下也隻能掌握轄區局部信息，而當風險事件出現後，多個屬地間又面臨跨區域協調難題；一旦放大的社會風險難以被分散、隔離和化解在基層，就可能出現風險上移，帶來更大防控壓力。由此，多層級政府治理不得不開啟變革曆程。

　　（三）政府治理變革的總體特征

　　多層級政府需要根據不同領域治理情境變遷的實際情況而選擇相應的治理模式。如果一個領域的線上化、跨域化和風險性程度越高，那麼基層治理短闆越可能暴露出來。在此情況下，完全依靠“行政發包”和“上下分治”難以實現有效治理；同時，如果“垂直管理”和“高度關聯”的成本又太過高昂，則中央政府和省市政府更有可能直接參與到治理之中，由此産生“上下共治”的治理模式。

　　1.“上下共治”治理模式的外在表現

　　（1）針對基層政府的數字信息劣勢，中央政府或省市政府彙集多源數據建設大數據平台，運用數字信息參與治理，以避免多層級政府治理出現嚴重的信息缺失。全國性的大數據平台一般由中央政府部門整合多方資源建立，地方性大數據平台大多建立在省市兩級。中央政府或省市政府至少有兩種數字信息運用方式。一是将這些信息直接用于開展分析研判、線上幹預等數字空間治理任務。二是将這些信息逐層下放到縣鄉政府，為基層屬地治理提供數字信息支持，提高發現問題和處理問題的效率；同時要求縣鄉政府進行屬地信息與數字信息的比對、核驗、确認，并向上進行動态反饋，以此提高數字治理的精準性。

　　（2）針對基層政府的屬地覆蓋難題，中央政府或省市政府承擔更多的數字空間治理任務，開展更多的跨區域協調，以避免出現對治理對象的覆蓋性嚴重不足的問題。由于大規模的跨區域社會互動進入數字空間這一新“疆域”，中央政府或省市政府不得不基于數字平台開展在線治理，承擔更多的數字空間數據采集、實時感知、線索搜尋、智能研判、在線風控、動态監測、預警勸阻等治理任務，核心目标是維護數字空間的社會秩序，提升風險防控能力。同時，中央政府或省市政府自上而下推動數字政府建設，構建“平台型政府”，建立制度化的協調機制，推動政府體系内部跨層級、跨區域的數據共享、綜合調度和協同行動，提高跨區域協調的效率。

　　（3）針對基層政府的風險防控困境，中央政府或省市政府保留對重要經濟社會事務的關鍵治理權力，強化下級政府的屬地風險治理責任，以增強對系統性風險的防控能力。那些越是在數字空間具有重要影響力的平台組織和經濟社會事務，自上而下可能越不會将其關鍵治理權力（如市場準入權、審批權等）下放給基層政府，通常隻會下放日常監管權等部分權力。同時，自上而下會愈加強化屬地風險治理責任，以降低風險規模放大效應發生的頻率：一方面，增加下級政府自身行為走偏的成本，推動下級政府提升屬地風險防範能力，以盡可能從源頭控制社會風險；另一方面，推動下級政府在風險事件出現後及時開展屬地風險處置、維護轄區社會穩定，以盡可能減小風險事件通過數字空間産生的社會影響。

　　2.“上下共治”治理模式的内在特征

　　“上下共治”的内涵是上層治“數”、下層治“實”，分工協作、共同治理。第一，上級政府更多治理數字空間，下級政府更多治理實體空間，形成上層治“數”、下層治“實”的整體格局；第二，自上而下并不完全是層層委托—代理和任務分解的關系，而是同時包括各層級政府基于比較優勢的分工協作關系；第三，隻有上下級政府針對兩種空間的治理達成分工協作，才能适應“數實相融”的新型治理情境，覆蓋完整的經濟社會事務，實現有效治理，這是“共治”的要義所在。值得指出的是，上層治“數”、下層治“實”的格局是就整體而言的，意在突出不同層級政府在數字空間和實體空間開展治理的相對權重差異。現實中，一些經濟發達地區的縣鄉政府也可能在數字空間治理中發揮重要作用。

　　數字時代的“上下共治”治理模式，需要通過一系列制度安排和組織機制來實現，主要包括以下四個方面。

　　（1）從治理權力的配置來看，自上而下并非将特定領域的治理權力整體“打包”逐層下放給基層政府，而是在數字空間與實體空間形成不同的治理權力配置結構。第一，數字空間治理權力的逐層下放程度較低。一般情況下，政府層級越高，在數字空間的治理權力越大。第二，實體空間治理權力的逐層下放程度較高。通常，除垂直管理領域外，實體空間治理的執行權大部分會層層下放至基層政府，例如日常監督管理權、屬地風險處置權等，中央政府或省市政府則保留幹預權等剩餘控制權。當然，多層級政府在兩種空間的權力配置結構差異是總體而言的，在不同領域的差異程度可能不同。

　　（2）從治理任務的分配來看，自上而下并非将特定領域的治理任務整體“打包”逐層下放給基層政府，而是在數字空間和實體空間形成不同的治理任務分配結構。第一，數字空間治理任務的逐層下放程度較低。智能研判、在線風控、預警勸阻等大量數字空間治理任務更多由中央政府或省市政府承擔，常常超出多數縣鄉政府的能力範圍。第二，實體空間治理任務的逐層下放程度較高。自上而下将實體空間的大量治理任務（垂直管理領域除外）逐層下放，基層政府在屬地信息收集、日常監督管理、轄區風險處置等方面仍然發揮基礎性的作用。

　　（3）從治理角色的設置來看，自上而下并不完全是層層的委托—代理關系，而是在數字空間和實體空間形成不同的角色設置結構。除垂直管理領域外，實體空間治理仍然延續了層層委托—代理的角色結構，但數字空間治理并非如此。第一，中央政府或省市政府既将實體空間的大量治理任務委托給下級政府，同時又成為數字空間治理的直接執行者。第二，基層政府既是承接實體空間大量屬地治理任務的代理方，又高度依賴上級政府的數字空間治理。

　　（4）從治理過程和機制來看，自上而下并不完全是結果導向的内部控制。第一，上級政府基于數字信息優勢參與治理，會一定程度削弱下級政府的實際控制權，壓縮其信息隐瞞的空間。在這種情況下，上級政府對于治理過程的監督性，相比“行政發包”和“上下分治”有所增強，但其程度沒有“垂直管理”和“高度關聯”那麼高。第二，上級政府直接開展數字空間治理和跨區域協調，會增加縱向層級之間與橫向屬地之間的整合性與協調性。由此，政府體系内的整合性與協調性會比“行政發包”和“上下分治”更強，但比“垂直管理”和“高度關聯”弱一些。第三，上級政府開展風險監測預警，保留關鍵治理權力、強化屬地風險治理責任，會增加對下級政府治理過程的控制性。在這一模式中，上級政府對下級政府治理過程的控制性，處于“行政發包”“上下分治”與“垂直管理”“高度關聯”之間。

　　3.“上下共治”治理模式的邊界條件

　　（1）“上下共治”治理模式并非存在于所有領域。如前所述，一個領域的線上化、跨域化和風險性程度越高，基層政府的治理短闆越凸顯，“上下共治”的治理模式越可能出現。數字金融、電信詐騙等就屬于這類領域的典型體現。當然，一個領域的線上化、跨域化和風險性程度高并非就一定會出現“上下共治”的治理模式，因為這一治理模式的出現還受到其他因素（如該領域的行為數據在多大程度上被記錄、存儲和歸集，上級政府能否有效利用這些數據等）的影響。

　　（2）“上下共治”治理模式有賴于一定的支撐條件。第一，科技支撐。國家治理從未像今天這樣廣泛而深入地借助科技公司的力量。科技公司具有數據收集、存儲、分析、挖掘和應用等方面的專業技術優勢，可以助力政府建設和運營大數據平台，提升政府的技術治理能力。第二，制度基礎。“上下共治”治理模式深深嵌入在中國式分權、向上負責制、績效合法性等構成的制度結構中。這些制度界定着上級政府的權力空間、下級政府的責任邊界和多層級政府的共同壓力，在“上下共治”治理模式的生成和運行中提供了堅實的制度支撐。

　　（3）“上下共治”治理模式可能帶來一些衍生後果。第一，上級信息優勢與下級自主空間的張力。源于數字信息優勢，自上而下會産生大量的風險預警信息和屬地排查任務，下級政府的自由裁量空間變小，可能與上級政府展開讨價還價。第二，跨區域治理負荷與屬地治理能力的張力。上級政府雖然開展風險監測預警，但仍以屬地原則配置風險處置責任。數字空間跨區域風險涉及的人群規模越大、複雜性越高，單一屬地政府有效治理的能力越不足，越容易陷入風險治理負荷過載的困境。第三，權責非對稱。基層政府往往并不擁有數字空間的市場準入權等關鍵治理權力，但卻需要在實體空間處置屬地風險，可能陷入被動“兜底”困境。

　　三、案例分析：數字金融領域的政府治理變革

　　運用上述分析框架可以解讀2012—2022年我國數字金融發展所帶來的政府治理變革現象。數字金融是指“傳統金融機構與互聯網公司利用數字技術實現融資、支付、投資和其他新型金融業務模式”。其中，互聯網公司開展的金融科技創新，是一種自下而上的數字金融，“成為地方非傳統金融業态組織創新的重要載體，推動了P2P網貸、股權衆籌和區域性金融資産交易中心等多種互聯網金融組織形式的形成，吸引了民間資金，也造成了一些金融亂象”，“嚴重影響金融和社會穩定，地方成為金融風險防控的重要戰場”。

　　之所以選擇這類自下而上的數字金融領域進行分析，主要基于兩方面考慮。第一，數字金融是線上化、跨域化和風險性程度都非常高的領域，也是數字時代治理情境變遷體現最充分、傳統政府治理模式遭遇挑戰最嚴峻的領域之一。因此，該領域的政府治理變革能反映同類現象的共性。第二，數字金融領域出現了一系列風險事件，各級政府也采取了應對舉措，政府治理變革的過程明顯，經驗材料豐富。2012年以來，筆者持續關注該領域發展變化，對東部沿海R省和Z省的省、市、縣（區）、鄉（街道）多層級政府治理實踐進行追蹤調研。兩省的數字金融發展和治理探索處于全國前列，比較典型。筆者在實地調研中采用參與觀察和深度訪談等方法收集了大量資料，并收集了政府的會議紀要、研究報告等資料。

　　（一）當代中國的中央—地方雙層金融治理體制

　　改革開放40多年來，中國的金融治理體制逐步從中央垂直管理模式演變為中央垂直管理與地方屬地管理相結合的雙層金融治理體制。在中央—地方雙層金融治理體制的實際運行中，中央政府雖然将“7+4”類機構和“兩非”領域的治理權授予地方政府，但并未明确授權地方政府對不斷湧現的新型地方金融組織和活動進行治理，隻界定其防範處置轄區非法集資和開展屬地風險處置的責任。理論上講，這類沒有明确界定的治理權屬于中央政府，但實際上，中央政府金融管理部門及其派出機構常常由于機構設置、力量配備不足等原因無暇顧及、鞭長莫及；同時，地方政府缺乏明确的治理權，又有推動金融發展和謀求經濟增長的職責和動力，所以在宏觀政策環境相對寬松時，可能會選擇默許甚至推動地方金融組織和活動的創新。

　　與以前的很多地方金融創新相似，自下而上的數字金融正是在中央垂直管理和地方屬地管理之間的模糊地帶迅速發展起來。不過，自下而上的數字金融與以前的地方金融創新存在很大差異，它是技術驅動的金融創新，實現了地方金融組織和活動從線下到線上的轉變，通過數字空間突破了實體空間的限制，能夠在跨區域的大規模陌生人之間實現資金的融通。這類生長于地方的數字金融既突破了傳統地方金融的邊界，又不屬于傳統正規金融的範圍，給既有的地方屬地管理和中央垂直管理都帶來新的難題，多層級政府不得不探索新的應對方式。

　　（二）數字金融發展帶來的嶄新治理情境與挑戰

　　第一，基層政府的數字信息劣勢凸顯。進入數字時代，基層政府雖然擁有屬地信息優勢，但在數字空間卻處于信息劣勢。縣（區）鄉（街道）政府官員普遍反映，基層通過傳統的上門走訪等方式已經很難應對數字金融這類新生事物。正如R省A市核心區一位街道辦事處主任所言：

　　通過上門走訪比較難，上門也看不清楚，碰到的最大的問題，就是上了門之後我們是“瞎子”，看不出來它這個風險……他們市一級畢竟是比我們專業嘛，信息量也比我們大，網上的數據進行軟件抓取，光靠基層去發現這些是很難的。不僅是市一級，更高一級也可以去抓取，抓取之後再分下來，這樣更精準一些。大數據系統很有必要。（訪談資料，20200824）

　　當下，相比基層政府，中央政府和省市政府擁有數字信息優勢。一是數據權限，層級越高的政府數據權限越高，越能掌握多源數據；二是财政能力，層級越高的政府财政能力越高，越能建設大數據平台，收集和分析數字空間的海量數據；三是專業資源，層級越高的政府專業資源越豐富，越具備線上風險監測預警等能力。

　　第二，屬地原則的效能受到明顯沖擊。線上化、跨區域的金融交易超出單一地方政府的屬地責任邊界。例如，在P2P網貸治理中，投資者所屬轄區的基層政府難以掌握平台機構和融資者的信息，連現場檢查都無從開展；平台注冊地的基層政府雖然能夠開展屬地治理，但對平台線上經營活動往往束手無策，難以掌握分散在全國各地的投資者和融資者信息。一旦發生平台爆雷等事件，大規模異地金融糾紛就會浮出水面。Z省B市地方金融監督管理局一位負責人指出：

　　比較難處理，因為人員分散全國。一個平台出事，全國各地接訪，但實際又隻能由一個地方處置（一般是注冊地或實際經營地）。小平台的話一般會引導群衆去注冊地。大平台可能會各地協同處置（但主要工作還是以某地為主），非牽頭地了解的情況不多，缺乏手段，較難處理，一般隻做維穩工作，或應牽頭地的請求配合開展輔助性的工作。（訪談資料，20221206）

　　由此引發兩個沖擊。一是對跨區域協調提出很高要求。數字金融風險事件的規模越大、案情越複雜，越可能需要上級政府的跨區域協調。二是平台機構注冊地的地方政府面對的治理負荷往往極為沉重。R省A市金融辦負責人談到，即使規模不大的數字金融平台，也常常會涉及數量龐大的金融合約和投資者。這給平台注冊地的法院、仲裁機構等法律通道帶來了“擁堵”效應。對地方金融監督管理部門、信訪部門、街道辦事處等而言，治理負荷可想而知。

　　第三，社會風險的規模放大效應顯著。數字金融在很大程度上脫離了實體空間的束縛，對于社會的觸達性和滲透性非常強，導緻金融風險容易向社會風險轉化。一是數字金融工具促進了投資者和融資者的廣泛在線連通，降低了投融資活動的門檻，産生了各種一對多、多對一和多對多的複雜金融合約，相比傳統地方金融活動而言極大拓展了金融風險波及的人群規模。二是數字金融平台機構的網絡中心性越強，金融風險事件對社會的輻射效應越強。特别是當平台機構出現違法犯罪行為時，社會風險的規模放大效應會急劇凸顯。2015年底爆發的“e租寶”案就是典型體現。三是數字金融便捷了資金和信息在大規模人群中的快速流動，金融風險事件一旦出現，信息傳播、情緒傳染、風險傳遞的速度極快，容易演變為更大範圍的社會風險。2018年，數字金融領域的一些網貸平台發生“爆雷潮”，給地方政府的風險處置和社會維穩帶來不小壓力。

　　（三）數字金融領域的政府治理變革

　　面對數字金融迅猛發展帶來的治理挑戰，政府治理模式發生變革。自上而下依據不同行業的具體情況選擇相應的治理模式。在一些行業垂直管理成本高昂的情況下，多層級政府治理變革為一種“上下共治”的治理模式。

　　1.中央政府和省市政府通過大數據平台發揮信息優勢

　　中央政府具有明顯的數字信息優勢，能夠彙集和分析全國層面的部門數據、行業數據以及科技公司大數據等多源數據，對從業機構運行情況進行數據統計，為地方政府屬地治理提供數據支撐。2016年，中央政府批準成立國家互聯網金融風險分析技術平台，交由國家互聯網應急中心建設和運營，該平台成立不到一年，就“發現互聯網金融網站漏洞1183個，發現互聯網金融仿冒網站4.6萬個，發現互聯網金融網站攻擊134.8萬次”。

　　雖然中央政府具有數字信息優勢，但需要地方政府結合屬地信息對中央政府下發的數據進行核實，才能生成準确有效的信息。例如，在P2P網絡借貸治理中，自上而下“采取多方數據彙總、逐一比對、網上核驗、現場實地認證等方式”，中央政府多個部門“利用行業信息庫、大數據檢索、工商注冊信息、接受舉報等方式，彙總形成網貸機構基本數據統計，并發送至各省級人民政府”，各省級政府則“以此為基礎，綜合采取公告确認、電話聯系、現場勘查、高管約談等方式對行業機構數據統計的内容進行逐一核實……做到對本地區網貸機構基本信息進行充分摸底排查”。由此，中央和地方之間的雙向信息溝通機制得以形成。

　　同理，省市政府和縣鄉政府之間也形成雙向信息溝通機制。筆者長期調研的R省，2018年建立金融風險“天羅地網”監測防控系統，實現省市數字信息和縣鄉屬地信息的上下互通。“天羅”指主要依托互聯網大數據平台接入的各類金融監測數據信息，對線上金融風險開展實時監測。例如，對網上輿情、互聯網廣告等開展實時全網監測。“地網”指主要依托基層社會治理網格化管理平台接入的排查信息和相關管理部門平台接入的監管數據信息，對線下金融風險開展日常監測。例如，網格長、網格員進行全方位、地毯式排查，通過手機APP采集信息，建立“一企一檔”數據庫。“天羅”和“地網”的信息上下互通、比對核實、交叉驗證，有助于獲得真實有效的信息。作為鍊接省級防控平台和基層數據搜集的中間環節，市級政府扮演重要角色。R省A市不僅積極運用省級平台下發的信息開展數字金融治理，而且與科技公司合作創建本市的“金融大腦”平台，形成了非現場監管系統，以實現更有針對性和精細化的治理，助力縣鄉政府的現場檢查等各項工作。

　　相比省市政府而言，縣鄉政府更多是開展線下的屬地信息摸排和信息比對。在R省A市B區，一系列治理創新可以為“地網”系統上報現場情況，展現了基層的屬地信息優勢。第一，創設“金融網格專員”，邀請城商行、農商行工作人員兼職金融網格專員，提升轄區數字金融風險識别、研判的專業水平。第二，建立“樓長制”，确立轄區重要商務樓宇的“樓長”，由街道相關負責人擔任，樓長以日常巡樓、走訪觀察等方式，獲得一些信息技術難以搜集、現場檢查無法觸及、财務報表不會談及的企業信息，形成對潛在高風險機構的日常監督。第三，在金融網格專員和樓長制基礎上，吸納市場監督管理局、公安、掃黑辦、社區等四類成員，發揮“一長五員”工作職能，組成多支“1+5+X”的金融風險排查隊伍，對轄區商務樓宇企業全面排查走訪，登記相關信息，開展金融風險警示宣傳。

　　信息優勢的上下分化意味着，上下級政府都難以單獨實現有效治理，不得不形成雙向信息溝通機制。這一變化增強了上級政府基于數字信息優勢的指令下達、任務分派和過程幹預，強化了其對下級政府治理過程的監督性。

　　2.中央政府和省市政府開展數字空間治理與跨區域協調

　　屬地原則的效能衰減，意味着屬地化的分級治理已經很難實現對數字金融的有效覆蓋。中央政府和省市政府既需要承擔更多的數字空間治理任務，也需要開展更多的跨區域協調，着力加強下級政府之間的信息共享和協同聯動。

　　2016年成立的國家互聯網金融風險分析技術平台可以實現對互聯網金融的實時監測和動态預警。筆者長期調研的Z省，也建立了一套地方金融風險智能防控體系。其中，2017年成立的Z省地方金融風險監測防控中心，依托金融科技公司運營，利用人工智能、大數據、雲計算等金融科技打造金融風險監測預警防控的“全省一張網”。該系統整合政府多部門數據以及線上線下相關數據，對Z省65萬家地方金融企業和涉金融企業進行實時監測，及時預警非法集資和非法金融活動風險，識别非法金融活動企業，為省、市、區提供風險線索，交由基層政府實地核查和處置；成功預警金融平台風險，為廣大投資者挽回了大量損失。

　　同時，為了應對數字金融的跨區域治理難題，中央政府和省市政府專門建立了制度化的協調機制。例如，2016年中央政府層面出台的《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》明确指出“上下聯動，協調配合”，規定由銀監會協調相關省級政府加強合作與配合，以期更加完整、準确和及時地對網貸機構情況進行摸排。其實，跨區域協調的作用不僅在于破解信息屬地化難題，還在于破解大規模異地糾紛的處理問題。2020年1月出台的《國務院金融穩定發展委員會辦公室關于建立地方協調機制的意見》，要求加強中央和地方在金融監管、風險處置、信息共享等方面的協作。2021年12月公布的《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》第六條“跨區協作”表明，金融委辦公室是跨區域金融治理統籌協調的負責主體。

　　總之，無論是直接承擔數字空間的治理任務，還是開展實體空間的跨區域協調，中央政府、省市政府都直接參與到數字金融的治理中，不僅有利于化解屬地治理覆蓋性不足的問題，而且自上而下增強了政府體系内部的整合性和協調性。

　　3.中央政府和省市政府保留關鍵權力并強化屬地責任

　　社會風險的規模放大，意味着中央政府會基于潛在風險規模選擇對地方政府的授權内容。一個行業在數字空間可能帶來的社會風險越高，中央政府将其關鍵治理權力下放的可能性越低，即使下放部分權力，也會限制省級政府進一步向下授權的空間。例如，2015年國家層面出台的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，将數字金融領域的規則制定權、監管權等關鍵權力都賦予了中央金融管理部門。

　　與此同時，中央政府也會根據垂直管理成本選擇對于地方政府的授權内容。一個行業的垂直管理成本越高，中央政府将其日常監管權、風險處置權等常規治理權力下放的可能性越高，而且通常不會限制省級政府對這些權力的進一步下放。數字金融的一些行業（如P2P網貸）發展早期監管制度缺失，自下而上成長起來的金融組織數量龐大，涉及大規模的投資者和複雜金融合約，垂直管理成本高昂。在此背景下，中央金融管理部門将行業從業機構的日常監管權下發給省級政府，省級政府則進一步逐層下放至縣級政府。

　　與有限的縱向分權相比，數字金融領域的風險處置責任和防範非法集資任務等都是層層分解的。2017年，中央指出，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。”2021年底發布的《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，要求省級政府“對省級行政區域内防範和處置非法集資工作負總責”。有限分權與屬地責任的内在張力，加之機構設置、編制約束導緻的基層執法權不足等問題，給基層政府帶來治理壓力。這種基層治理困境已經引起中央政府高度重視。例如，《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》指出，“省級人民政府授權下級人民政府開展監督管理和風險防範處置工作的，應當确保下級人民政府具備相應監督管理能力”。然而問題在于，基層政府的金融治理能力建設與其治理權力、财政能力、人員編制、專業資源等密切相關，難以一蹴而就。這構成了數字時代基層政府治理負荷凸顯的重要原因。

　　綜上所述，數字金融領域一些行業出現明顯的“上下共治”治理模式，它不同于傳統正規金融的垂直管理和傳統地方金融的屬地管理。從權力配置看，治理權力在中央和地方之間分配，涉及數字空間的關鍵治理權力由中央政府掌握，實體空間的治理權力則一定程度下放給地方政府。從任務分配看，治理任務由多層級政府分擔，中央政府和省市政府承擔數字空間的大量治理任務，縣鄉政府主要承擔屬地治理任務。從角色設置看，中央政府和省市政府既分别是屬地治理的委托方和中間管理方，也是數字空間治理的直接執行者。從組織機制看，上級政府對下級政府治理過程的監督性、整合性、協調性和控制性，處于垂直管理和屬地管理之間。“上下共治”雖有助于彌補基層治理短闆，也存在權責非對稱、屬地治理負荷過載等問題。

　　四、上下共治：一種亟待研究的政府治理變革新趨勢

　　數字技術的廣泛應用産生了“數實相融”的新型治理情境，導緻“上下共治”這一新型治理模式出現，超出了已有理論的解釋邊界。

　　（一）拓展讨論：五種治理模式的區别與聯系

　　“上下共治”治理模式的出現，表明數字時代改變了“行政發包制”“上下分治的治理體制”“國家治理的制度邏輯”等理論的前提預設。第一，“數實相融”的新型治理情境對“行政發包”的成本壓力和質量壓力這兩個約束條件都有所改變。一是凸顯了基層政府的數字信息劣勢和屬地原則效能衰減的問題，導緻“行政發包”的成本壓力（基層政府信息收集和責任界定的成本壓力）大幅增加；二是凸顯了社會風險的規模放大效應，導緻“行政發包”的質量壓力（下級政府行為有偏時的風險規模）大幅增加。這兩個條件的改變都使得上級政府有必要直接參與治理，以降低整體的信息收集成本和風險壓力。第二，“數實相融”的新型治理情境沖擊了風險可依據屬地邊界進行分割的預設，可能同時涉及全國性和地方性公共事務，導緻局部對全局的影響變大，社會風險的規模放大效應凸顯，使得“上下分治”的治理模式出現失靈，隻有“上下共治”才能應對“數實相融”的新型治理情境。第三，“數實相融”的新型治理情境沖擊了基層政府具備信息優勢與有效治理能力的預設，即僅僅依靠自上而下的行政分權并不能确保基層政府具備有效治理能力，而是需要上級政府更直接的治理參與；修訂了上級政府缺乏信息優勢故而主要通過動員式治理等方式應對組織危機的假定，凸顯了數字時代上級政府應對下級政府行為偏離失控的新方案，即開展線上治理和風險監測預警等的常态化治理機制。

　　如表2所示，我們對五種治理模式進行比較。既有國家治理理論的共同特點在于，都是以實體空間的屬地化分級治理為經驗基礎，提出的“行政發包”“上下分治”“垂直管理”“高度關聯”等概念都旨在刻畫多層級政府應對實體空間治理問題所發展出的治理模式。其中，“行政發包”主要應對激勵問題，有助于降低中央政府的組織成本；“上下分治”主要應對風險問題，有助于将風險分散在局部、隔離和化解在基層；“垂直管理”主要應對地方幹預問題，有助于實現一體化治理、維護中央政府利益；“高度關聯”應對組織危機問題，有助于對地方政府行為進行糾偏。進入數字時代，這四種治理模式并未失效，而是穩定存在，它們涉及的治理問題依然存在，依然具有難以替代的功能。然而，“數實相融”的新型治理情境對基于實體空間的屬地化分級治理構成基礎性挑戰，急需具備适應性的新型治理模式才能實現有效治理。基于此，“上下共治”作為一種新型治理模式出現了，通過上層治“數”、下層治“實”、分工協作和共同治理來應對新型治理情境，彌補基層政府在數字信息、線上治理、跨區域協調和風險監測預警等方面的短闆。

　　“上下共治”治理模式展現出來的政府治理變革邏輯在于：為了應對“數實相融”的新型治理情境，多層級政府的關系屬性、實際角色和運行方式在“行政發包”“上下分治”治理模式的基礎上出現了三個标識性和實質性的變化。一是中央政府和省市政府愈發凸顯地直接開展數字信息收集、數字空間治理（風險監測預警）、跨區域事務協調等；二是中央政府、省市政府、縣鄉政府之間的優勢互補、分工協作和共同治理效應更加凸顯；三是中央政府和省市政府對于治理過程的控制性、整合性、協調性和監督性在增強。正是因為這一變革邏輯，“上下共治”既有别于“行政發包”“上下分治”，又與它們有一些相似之處（如實體空間屬地治理任務的層層分解）。也正是基于這一變革邏輯，在“上下共治”治理模式中，雖然中央政府和省市政府保留關鍵權力、直接參與治理，但明顯不同于“垂直管理”模式中的一體化管理和“高度關聯”模式中的集中式動員。因此，“上下共治”是一種新型治理模式，是多層級政府應對數字時代環境巨變的适應性變動，這種變動是漸進性而非颠覆性的。至此，可以得出一個推論，即在其他條件（如垂直管理成本）相同的情況下，如果一個領域的線上化、跨域化、風險性程度越高，那麼多層級政府呈現“上下共治”治理模式的可能性越高。

　　值得指出的是，在當代中國國家治理體系的整體結構中，“上下共治”與“行政發包”“上下分治”“垂直管理”“高度關聯”之間并不是競争和替代關系。第一，五種治理模式之間存在互補和并列的關系。它們是多層級政府面對不同環境壓力、應對不同治理問題、采取不同應對策略而生成的不同治理模式，共存于數字時代中國政府治理的實際運行中，隻不過分布于不同的治理領域、治理情境或治理階段，發揮着各自不同的治理效能，在中國國家治理體系中扮演不同角色而已。第二，五種治理模式并非基于單一的維度劃分，而是可以從不同維度進行分類和比較。例如，相比“高度關聯”而言，其他四種治理模式是更加常規型的治理模式；從地方分權程度看，“行政發包”“上下分治”更高，“垂直管理”“高度關聯”更低，“上下共治”居中；從中央政府或省市政府的過程控制程度看，“行政發包”“上下分治”最低，“上下共治”較高，“垂直管理”“高度關聯”更高。第三，五種治理模式并不互斥。例如，“行政發包”中内含“上下分治”，“上下共治”中包含“上層治官”和“不完全發包”，“垂直管理”“高度關聯”中也可以存在“上層治數、下層治實”。

　　（二）亟待研究的治理變革新趨勢：從治理理念到治理權結構

　　與前數字時代的四種治理模式不同，“上下共治”治理模式的生成和運行，反映出當代中國國家治理深層制度結構中的一些新變化。第一，“上下共治”映射出正在發生深刻變化的當代中國政府治理理念，即更加強調複雜性、系統性和協同性的治理理念。第二，“上下共治”反映出多層級政府在數字空間的治理權結構特征。數字空間治理權（特别是數據權）雖然在法律上尚缺乏完整和明确的界定，但理論和實際上的最終控制權都屬于中央政府。從各領域多層級政府的實際運行看，數據權自上而下依次遞減，構成“信息優勢的上下分化”的關鍵制度基礎。不同國家的體制背景不同，可能帶來不同的數據權結構，進而影響信息優勢結構的差異。正是在這個意義上，“上下共治”治理模式可能蘊含着一定的本土特色。

　　那麼，新治理理念将如何進一步引領數字時代的政府治理變革？新的治理權結構是否會穩定存在，可能發生何種變化？如何更加全面和準确地理解數字社會發展與當代中國政府治理變革之間的關系，如何從國際比較視野出發把握中國政府治理變革的特點，還需要更多、更深入的研究。

〔本文注釋内容略〕

來源：《中國社會科學》2023年第11期