新時代強化村級黨組織建設的實踐路徑

新時代強化村級黨組織建設的實踐路徑

王同昌

　　黨的二十大強調要增強黨組織政治功能和組織功能，抓黨建促鄉村振興。與此相适應，近年來村級黨建也成為學界研究的熱點。縱觀學界對村級黨建的研究，一是聚焦村級黨組織組織力提升，涉及黨組織組織力提升困境、弱化成因、提升路徑等；二是聚焦黨建引領，涉及黨建引領鄉村振興、引領鄉村治理、引領鄉村文化建設等。對村級黨建路徑的研究，宏觀性論述較多，缺乏針對性。本文以微觀視角切入，從村級黨組織建設領導責任、村級黨組織全面領導地位、黨組織帶頭人整體優化提升、村級幹部隊伍監督管理四個方面，将黨的政策綱領轉化為有針對性的實踐路徑。

一、壓實市縣鄉黨委對村級黨組織建設的領導責任

　　村級黨組織建設是上級黨組織領導和基層探索創新的互動過程。但一段時期以來，有的地方黨委和基層黨委忽視對村級黨建的領導責任，導緻部分村級黨組織弱化虛化邊緣化[1]。針對這種情況，習近平指出：“不明确責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的。”[2] 因此，黨的十八大以來，在壓實村級黨建領導責任方面進行了以下實踐創新。

　　（一）嚴格落實村級黨建工作責任制

　　黨建工作責任制由來已久，黨的十八大以來落實黨建工作責任制的創新主要體現在對責任的分解。一般來說，黨建工作責任包括主體責任、第一責任、直接責任等。各級黨委承擔黨建工作主體責任。就村級黨建而言，縣級黨委、鄉鎮黨委、村黨委（黨總支、黨支部）承擔主體責任，縣委書記、鄉鎮黨委書記、村黨委（黨總支、黨支部）書記承擔第一責任。村黨組織書記同時承擔直接責任。通過責任分解，堅持有責必究、從嚴問責，促使各級黨委和黨員領導幹部牢記責任，履行職責，以責任落實推動村級黨建工作落實。

　　（二）開展市縣鄉黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核

　　習近平指出，要“把抓好黨建作為最大的政績。……對各級各部門黨組織負責人特别是黨委（黨組）書記的考核，首先要看抓黨建的實效，考核其他黨員領導幹部工作也要加大這方面的權重”[3]。2015年中央一号文件強調全面開展市縣鄉黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核。2019年中央組織部發布《黨委（黨組）書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法》。每年市縣鄉黨委書記要向上級黨委進行抓基層黨建工作述職，上級黨委尤其是上級黨委書記要對其進行評議考核，并注重考核結果運用。市縣鄉黨委書記抓基層黨建工作不再像過去那樣簡單開會部署一下就行了，而是包含豐富的内容，主要涉及履行第一責任人職責、整頓軟弱渙散基層黨組織、基層服務型黨組織建設、黨員教育管理、加大基層黨建投入、進一步加強基層黨建的思路等。鄉鎮黨委書記抓基層黨建工作包括：抓謀劃部署、聯系指導、組織覆蓋、班子建設、幹部隊伍、黨員管理、組織生活、服務群衆、保障激勵、正風肅紀、典型引領和督查考核責任。村級黨組織述職評議考核内容包括：黨建責任、班子建設、組織建設、組織生活、黨員管理、群衆工作、民主自治、廉政建設、基礎保障、創新創優等内容[4]。此外還有加分項目，如黨建工作在媒體上作典型報道、經驗介紹即可獲得相應加分。

　　（三）建立市縣鄉黨委書記抓農村基層黨建清單制度

　　市縣鄉黨委書記抓農村基層黨建清單制度，包括問題清單、任務清單、責任清單。這三個清單制度，一般是從農村基層黨建實際出發，對照新時代黨的建設總要求和黨中央對基層黨建的有關部署，在對農村基層黨建進行深入調研的基礎上制定的，以便按照清單進行逐個落實，從而提升農村基層黨建質量和效能。

二、夯實村級黨組織的全面領導地位

　　黨的十八大以來，黨中央提出黨的領導是中國特色社會主義最本質的特質，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導落實到鄉村就是堅持村級黨組織的全面領導地位。鄉村振興戰略需要堅強的村級黨組織來落實。夯實村級黨組織全面領導地位，主要體現在以下三個方面。

　　（一）完善村級黨組織讨論決定重大事項機制

　　改革開放以來，實行“鄉政村治”格局，行政村一級實行村民自治。雖然《村民委員會組織法》規定村級黨組織按照黨章進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，支持和保障村民開展自治活動。但實踐中經常發生村“兩委”矛盾，甚至有的村委會主任認為村委會由全體村民選舉産生，而村黨組織是由村裡黨員選舉産生，按照少數服從多數原則，村黨組織應該服從村委會領導，應由村委會（村主任）決定重大問題。這是對“少數服從多數”原則的誤解。農村也出現了新的經濟社會組織，這些組織也要堅持黨的領導。習近平多次強調要把黨的領導落實到治國理政全過程和各領域各方面。2019年《中國共産黨農村基層組織工作條例》強調，堅持和加強黨對農村工作的全面領導，村黨組織全面領導村的各類組織和各項工作。村級重要事項，經村黨組織研究讨論後，由相關組織依法做出決定。2021年中央進一步強調，健全在基層治理中堅持和加強黨的領導的有關制度，基層治理的重要事項、重大問題都要由黨組織研究讨論後按程序決定。2022年中央一号文件強調完善村級重要事項、重大問題經黨組織研究讨論機制。目前各地村級重大事項基本上是實行村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議的方式做出決策。

　　（二）村黨組織書記通過法定程序擔任各類組織負責人

　　村級黨組織全面領導地位體現在人事上，就是村黨組織書記通過法定程序擔任村級各類組織負責人。這裡以村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任為例進行論述。改革開放以來，村域範圍内主要的政治組織包括村級黨組織和村民委員會。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村黨組織按照黨章進行工作，發揮領導核心作用，依照憲法和法律支持和保障村民開展自治活動。但實踐中卻出現了村委會主任和村黨組織書記的矛盾導緻村民自治沒有實現預期目标。為解決村“兩委”矛盾，“一肩挑”應運而生。“一肩挑”，有的是先選村主任，再把村主任選為村書記（這種情況下，如果村主任不是黨員就無法實現“一肩挑”）。有的是先選村書記，再把村書記選為村主任。進入新時代以來，為加強黨對農村工作的有效領導，2018年中央一号文件強調，推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。2019年中央一号文件進一步強調，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職。這裡強調的是“全面推行”。2021年中央一号文件又體現了靈活性，強調在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”。2021年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中的表述是“積極推行”，注重把黨組織推薦的優秀人選通過一定程序明确為各類組織負責人。[5] 上述這些規定在村“兩委”換屆中得到有效貫徹。2020年10月開始的全國村“兩委”換屆到2022年5月已全部完成，49.1萬個村班子完成新老更替，村黨組織書記、村民委員會主任“一肩挑”比例達95.6%，比換屆前提高29.5個百分點。[6] 村黨組織書記擔任村委會主任，既有利于解決村“兩委”矛盾，也有利于在實踐中加強黨的領導。

三、實施村黨組織帶頭人隊伍整體優化提升行動

　　習近平強調，推動鄉村全面振興需要“打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織，培養千千萬萬名優秀的農村基層黨組織書記，……要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，注重培養選拔有幹勁、會幹事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記”[7]。實施村黨組織帶頭人隊伍整體優化提升行動主要包括以下四個方面。

　　（一）擴大村級黨組織帶頭人隊伍來源

　　改革開放以來，農村人口大量進城，尤其是大量青壯年農民（包括年輕黨員）外出務工經商，緻使出現農村黨組織帶頭人選拔培養難問題。[8] 為解決村黨組織帶頭人選人難問題，中央強調要擴大農村黨組織帶頭人隊伍來源，加大從高校畢業生、農民工、退伍軍人、機關事業單位優秀黨員中培養選拔村黨組織書記力度。當前村黨組織帶頭人來源一般分為一直在村任職人員、本地緻富能手、外出務工返鄉人員、大中專畢業生、退伍軍人、民政專幹、扶貧專幹、村醫村教、機關企事業單位選派人員。在2021年換屆中，不少本地緻富能手、外出務工返鄉人員、大中專畢業生、退伍軍人等進入村黨組織帶頭人隊伍。從全國村“兩委”換屆結果看，一大批懂發展善治理、有幹勁會幹事、群衆認可的優秀人員成為村“兩委”成員，村班子結構特别是帶頭人隊伍實現整體優化。村黨組織書記大專以上學曆的占46.4%、提高19.9個百分點；村黨組織書記中緻富帶富能力較強的占73.6%，提高23.6個百分點；村“兩委”成員平均年齡為42.5歲、下降5.9歲，村黨組織書記平均年齡45.4歲、下降3.9歲。[9] 通過擴大村級黨組織帶頭人隊伍來源，解決了選人難問題，每個村都建立了村幹部後備隊伍，确保選出德才兼備的黨組織帶頭人。

　　（二）實行村級黨組織書記縣級備案管理

　　改革開放以來，村級幹部管理權限下放到鄉鎮，村黨組織書記經村黨支部選舉後，鄉鎮黨委批複即可。全部取消農業稅後，不少地區村級黨組織出現“懸浮化”趨勢，有的地方對村幹部隊伍管理出現寬松軟現象，導緻有的村霸等黑惡勢力把控村級黨組織，嚴重損害了群衆利益。黨的十八大之後在推動全面從嚴治黨向基層延伸過程中，村黨組織書記縣級備案管理制度被提上日程。2017年中央一号文件提出“實行村黨組織書記縣級備案管理”；2018年《中國共産黨支部工作條例》的表述是“納入縣級黨委組織部備案管理”；2019年中央一号文件強調“全面落實村黨組織書記縣級黨委備案管理制度”。村黨組織書記備案管理經曆了從“縣級備案”到“縣級黨委組織部備案”再到“縣級黨委備案”的強化過程。“村黨組織書記縣級黨委備案管理，是在推行村主幹職業化管理的基礎上，延伸出的村黨組織書記備案管理模式，以縣為單位，全維度多方面統籌村黨組織書記選拔、培養、教育、管理、考核等方面，嚴把标準關、人選關、管理關、考核關、任免關，對村黨組織書記選育管用等各個方面、各個環節進行全方位、全過程的備案管理。”[10] 備案管理一般分為任職備案和履職備案兩類。任職備案是指村黨組織書記任職變動情況，包括集中換屆和屆中調整變動情況。縣級備案管理制度的實質是強調縣級黨委對村級黨組織帶頭人隊伍的把關，實現了村黨組織書記隊伍管理的規範化，對村黨組織書記來說也是榮譽和責任。

　　（三）實施村“兩委”成員縣級聯審常态化機制

　　村“兩委”成員縣級聯審是确保其先進性和純潔性的重要手段，一般由縣級（縣委組織部、縣民政局牽頭，縣紀委監委、公檢法等單位參加）多部門對“兩委”成員進行聯合審查，審查内容包括現實狀況和曆史上的各種表現。2019年《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》強調，全面落實村“兩委”換屆候選人縣級聯審機制，堅決防止和查處以賄選等不正當手段影響、控制村“兩委”換屆選舉行為，嚴厲打擊幹擾破壞村“兩委”換屆選舉的黑惡勢力、宗族勢力。2020年中央一号文件強調要建立村“兩委”成員縣級聯審常态化機制。2021年《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步強調，全面落實村“兩委”班子成員資格聯審機制，堅決防止政治上的兩面人，受過刑事處罰、存在村霸和涉黑涉惡及涉及宗族惡勢力等問題人員，非法宗教與邪教的組織者、實施者、參與者等進入村“兩委”班子。實踐中，各地在聯審中明确提出“不能”“不宜”進入村“兩委”成員的标準，把受過刑事處罰，存在涉黑涉惡情形的，受到留黨察看以上黨紀處分的一律擋在門外。對有嚴重危害集體或群衆利益，以及因主觀原因工作不力，導緻工作出現重大失誤、造成重大影響的，道德素質不高、群衆普遍反映不好的，納入失信被執行人名單的，均列入“不能”情形。[11]

　　（四）實施第一書記制度對村級黨建進行幫扶

　　加強村級黨組織帶頭人隊伍建設，既要從内部加強選拔培養，也要從外部進行幫扶。對村級黨建進行幫扶的主要措施之一是實施第一書記制度。第一書記制度起源于安徽省。2001年安徽省委決定，從機關和事業單位選派優秀年輕幹部到貧困村擔任黨支部書記，任期3年，第一批3000名，第二批6000名，截至2012年，共選派1.4萬名優秀黨員幹部到村任第一書記。此後其他省份也探索實施第一書記制度并取得良好效果。黨的十八大後，中央提出實施精準扶貧戰略。實現精準脫貧，需要堅強的村級黨組織，尤其需要對貧困村黨組織進行幫扶，全國範圍實施第一書記制度應運而生。2015年，中央組織部等部門聯合印發選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知，強調對黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村要全覆蓋選派第一書記，對革命老區、邊疆和民族地區、災後恢複重建地區加大選派力度，做到應派盡派，對其他類型村根據實際進行選派。第一書記主要任務之一就是建強基層組織，把村黨組織建設成為堅強戰鬥堡壘。在脫貧攻堅進程中，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、三百多萬名第一書記和駐村幹部奮戰在扶貧一線，把基層黨組織建設成為帶領群衆脫貧緻富的堅強戰鬥堡壘。[12] 精準扶貧之後，“三農”工作重點轉向鄉村全面振興，2021年中央又印發向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見，強調繼續選派第一書記，将鄉村振興重點幫扶縣的脫貧村作為重點，加大選派力度，力求實現建強村黨組織。[13] 通過實施第一書記制度，發揮了對村級黨組織的幫助引導監督等作用，促進了村級黨組織組織力提升。[14]

四、做實對村級幹部隊伍的監督管理

　　村幹部是黨和國家方針政策和重要部署在鄉村的貫徹者和執行者，他們掌握着一定的公共權力，存在腐敗等不正之風的可能性。[15] 2012—2017年五年間，全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。[16] 2023年上半年，全國紀檢監察機關共立案現任或原任村黨支部書記、村委會主任3.1萬人。[17] 習近平強調：“當前，村黨組織、自治組織負責人普遍實現了‘一肩挑’，有的還兼任村集體經濟組織負責人，對他們的監督管理必須跟上，堅決防止出現‘小官巨貪’和無法無天的‘村霸’。”[18] 有學者已經對此問題進行了初步探讨。[19] 為解決村幹部不正之風等問題，需在村級監督管理方面進行創新。

　　（一）加大農村基層巡察工作力度

　　新時代以來，黨内監督的重要創新之一是把巡視上升為黨内監督的戰略性制度。中央2015年印發《中國共産黨巡視工作條例》，并于2017年進行修訂，既堅持常規巡視，也開展專項巡視和“機動式”巡視，巡視利劍作用充分彰顯。十八大至十九大的五年間中紀委審查的案件中，超過百分之六十的線索來自巡視。黨的十九大指出在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群衆身邊腐敗問題力度。2020年中央一号文件強調，加大農村基層巡察工作力度，強化基層紀檢監察組織與村務監督委員會溝通協作、有效銜接，形成監督合力。實踐中各基層單位進行探索創新，多舉措提升農村基層巡察實效。安徽省安慶市積極探索創新組織方式和工作方法，堅持“五突出五着力”，因村施策，分類施巡，通過巡察發現問題、落實整改，有力推動了基層黨組織建設和基層治理規範化。全市1547個村（社區）巡察全覆蓋，發現問題16 050個，移交問題線索662件，給予黨紀政務處分251人，移送司法機關3人。巡察組通過向紀檢監察、組織、政法、财政等部門以及所在鄉鎮，全面了解各村政治生态、信訪反映、項目工程、惠民資金等綜合情況，把村莊分為不同類型，針對不同類型村，細化個性監督清單，因村配單、對單巡察，堅持抓住主要矛盾，着力發現突出問題。對事實清楚、可查性強的問題線索，移交縣紀委監委快查快辦，形成強力震懾[20]。

　　（二）推行村級小微權力清單制度

　　村級小微權力清單制度，是有效防止基層小微權力腐敗的重要舉措。之所以稱之為小微權力，一是指權力層級低，其處在國家政權體制之外，鄉村社會之中。二是指權力涉及群衆切身利益的“小事”。習近平在2014年5月參加蘭考縣委常委班子專題民主生活會時指出：“要完善黨内權力運行和監督機制，實行權責對應，堅決反對特權，防止濫用權力。執政黨對資源的支配權力很大，應該有一個權力清單，什麼權能用，什麼權不能用，什麼是公權，什麼是私權，要分開，不能公權私用。”[21] 全國最早探索村級小微權力清單制度的是浙江省甯海縣。為解決村幹部腐敗及由腐敗引發的群衆信訪和越級上訪等問題，2014年，甯海着眼農村小微權力規範使用，制定《甯海縣村級權力清單三十六條》，将涉及集體管理事務的19個事項和17項便民服務舉措，通過曬“新家底”和明确“分内事”，給老百姓明白，教幹部清白。2015年，“甯海36條”入選中國社區治理十大創新成果。近年來，甯海縣紀委根據各村運行實際情況，不斷對“36條”具體内容進行調整，2017年，對原“36條”内容進行了精簡修改，讓新版“36條”更符合農村實際。經過幾年運行，《甯海縣村級權力清單三十六條》不僅有效推進了村級重大項目建設，密切了幹群關系，而且成為約束“小官巨腐”的“尚方寶劍”。2018年，甯海縣首創的村級小微權力清單制度被寫入中央一号文件。全國各試點省份先後組織開展小微權力清單梳理，不同地區權力清單不盡相同，通過明确責任主體、監督機構、權力運行流程等，形成全面推進村級事務小微權力清單制度長效機制，保障小微權力規範運行。

　　【本文為國家社科基金項目《第一書記引領村級黨組織組織力提升路徑研究》（項目編号：21BDJ109）的階段性成果】

　　（作者為河海大學6774澳门永利教授）

　　來源：《理論視野》2023年第9期