基層減負難的根源性因素探析

基層減負難的根源性因素探析

劉須寬

“上面千條線，下面一根針”，老百姓的柴米油鹽醋、生老病死都與置身第一線的基層幹部的工作緊密相關。基層幹部既要理清上面的“線”，又要粗略得當、主次有别的将這些線穿入基層這根“針”。黨中央清醒地認識到，絕不能讓基層過載成為進一步深化改革的“末梢堵”，連續6年專門部署整治形式主義為基層減負的重要工作。中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室調研組指出：“中央的減負号召在基層引起了強烈反響。不少地方按照中央要求，出台了一系列切實管用的減負舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對減負工作所取得的成績‘不能高估’，這些成績‘離基層幹部群衆的期盼還有距離’。”這需要我們久久為功，認清基層減負的“難處”與增負的“苦處”，在關鍵處糾治、于病根處發力，減出實效，增進實績。

基層減負“難處”的典型表現

形式主義為何生命力如此頑強？為何一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義？為何在一些地方“減負增能”異化為“增負減能”？這恰恰說明基層減負有“難處”。

談起基層減負“久攻不下”的原因，不少人認為表現在基層，根子還在上面，某些上級單位官僚主義的工作做派、精緻利己式的工作思路是造成基層幹部負擔過重、壓力過大的重要原因。習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了紮紮實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”從查處和通報的典型案例看，有的考核體系陷入唯心主義、主觀主義、繁瑣哲學、碎片化指标、數據造假，根子還在官本位思想嚴重、權力觀扭曲，一些人高高在上，做官當老爺的心思重。唯心主義、主觀主義、官僚主義違背了馬克思主義基本原理，使主觀認識脫離客觀實際，經常性片面化、靜止化、教條化、機械化應對基層業務，違背“重點論”和“兩點論”，隻顧此不顧彼、撿了芝麻丢了西瓜。不願意抓“重大問題”“重點問題”“頑瘴痼疾”“曆史遺留的老大難問題”“具有普遍性和制度性的問題”“涉及改革發展穩定的深層次關鍵性問題”。這正是一些幹部不願意撲下身子、沉到一線、深入調研的原因所在，無法認清事物的本質和規律，找不到破解難題的辦法和途徑，隻能熱衷表面文章、走馬觀花、淺嘗辄止、以偏概全、以假亂真。

随着技術變革，形式主義也花樣翻新。比如，“以形式主義反對形式主義”，大會不讓随意開，就化整為零，要求基層群衆陪會的小會又多了起來；紅頭文件少了，白頭文件卻多了；蓋章的通知少了，口頭指示更頻繁了。過去轟轟烈烈層層陪同的大場面少了，小團隊又多了起來，一些基層幹部即便分工明确，也還常常面臨分身乏術，調研考察團隊多到陪不過來。指尖上的形式主義、應用軟件上的打卡留痕、微信群裡報到、政務APP的規定動作，逐漸加入到形式主義行列，導緻基層新的“壓力山大”。盡管上級對報表、材料作出了減量化要求，但涉及到具體部門，一些單位對表格、材料的要求依然苛刻，對精細化、标準化表述，字體大小、行間距都有嚴格規定。進入人工智能時代，形式主義又有新招，将“工作幹得好，不如材料寫得好”進一步引向深入，“鍵對鍵”的形式主義，可能要讓位于“屏對屏”的新的智能化的形式主義，制圖、制表，音頻視頻的形式主義難免會多起來。

形式主義能為少數人帶來“利益和好處”。正所謂“無利不起早”，有些基層工作人員之所以作風漂浮、工作不實，熱衷文山會海、表面文章，貪圖虛名、弄虛作假，根子還在為了個人的得名、得利、得閑，以别人的“疲勞軀”換自己的“舒适區”。自己不必舟車勞頓、風吹日曬，隻要以表達代替行動、以手段代替結果、以喧鬧代替實務就能蒙混過關，完成工作。把口号喊得震天響，以提到、說到、寫到代替做到；以文件落實文件、會議落實會議，弄一些花拳繡腿、挂些牌子，做出空轉忙碌的假象。

基層超載之“苦處”的機理分析

減負的目的是删繁就簡，清除幹擾中心任務的“旁枝雜草”“腐草爛泥”，但經過制度化加持的基層業務，想減下來并不容易。盡管中央三令五申，地方政府也層層出台減負政策及規定，但在一些單位基層幹部輕裝上陣的輕松感并不明顯，減負增能還有待提升。“減負”，首先要搞清楚“減什麼”。負擔就是指超越基層組織的财力，基層工作人員的權限、能力、健康作息與健康心理阈值的一種強制性壓力。

科學劃定責任與負擔的界限難度比較大：第一，要厘清基層負擔是否過度、過載的标準。也就是要确定基層人員工作時長的合理性、适度性有難度。第二，從精神健康角度審視過載的精神壓力是否超出健康心理承受範圍，這也往往因人而異。第三，财權與事權如何匹配也不好确定，有了“程序層面的權責匹配原則”不等于就能實現“效能層面的形實相符原則”，即完備規範的工作形式要符合實質性工作内容，并最終服務于基層治理效能提升，且檢驗的手段與效果也往往具有滞後性。

處于權力末端的基層幹部權責失衡。基層負擔重是一個綜合性“痛點”“苦處”，責任越大被問責的風險就越高、任務重“身體負荷”就必然過載，留痕多虛風就會盛，在權責失衡的結構中基層幹部有苦無處訴說，甚至有基層幹部自嘲是“風箱裡的老鼠——兩頭受氣”。這些讓基層幹部越幹越怕、越幹越累、越幹越浮的“負”，不僅透支他們的身體健康，還造成精神的迷茫。

權責不對等的壓力傳導到最基層的公務員，就再也不能繼續傳導下去，所有壓力在基層不斷聚集，基層之苦也不斷加劇。繁多的任務、經常性檢查、定期考核、迎來送往、決策下達、材料上交、日常管理、應急處置，讓本來就沒有多少自主空間的基層政府更是處于高速運轉狀态中，經常性陷入“力不從心”境地。這些基層的“小”幹部，卻是身處社會治理“大平台”第一線的責任人，他們守土有責、責任重大。外加基層工作合作性很強，也很難具體量化，個人的業績也隻有在最後的總體工作成績中才能體現，很難分清楚個人貢獻大小，各種榮譽獎勵和物質獎勵大多歸集體。激勵難以個體化，但問責卻能精準找到個體，一旦有失誤，責任追查的闆子一定會打到具體責任人的身上，這就使得本就處于權力末端的基層幹部越發養成唯上唯權的不良風氣，不惜以無意義的“形式”之“苦”，戰戰兢兢地承載着權小責重的風險，他們内心的最後底線是苦點、累點都不怕，不出事就是最好的結果。

工資待遇升遷不理想。在基層治理中“小馬拉大車”的情況長期存在，因為“小馬”并不能選擇“拉不拉”“拉什麼”“拉多少”“拉幾趟”。對基層政府及其工作人員監督的眼睛多、探頭多，而賦予基層政府的治理權限少、可以自主支配的治理資源少、街道鄉村自治的空間窄，表現為“創新擔當缺失”“能幹事而不敢幹事”的情況開始出現。特别是西部欠發達地區的一些鄉鎮公務員隊伍面臨更多苦處，工作條件苦、薪水低、工作壓力大、休息權得不到保障、晉升空間有限、前途不光明，明哲保身的“多幹多錯、少幹少錯、不幹不錯”的工作心态也悄然流行開來。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“深化幹部人事制度改革，鮮明樹立選人用人正确導向，大力選拔政治過硬、敢于擔當、銳意改革、實績突出、清正廉潔的幹部，着力解決幹部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題。”“強化人才激勵機制，堅持向用人主體授權、為人才松綁”，激勵幹部開拓進取、幹事創業，這是“健全幹部待遇激勵保障制度體系”“完善公務員獎金制度”“做好平時激勵”“專項表彰獎勵”的重要信号與曆史契機。

基層幹部的心理健康之苦。一些地區陷入僵化管控的“病态治理”怪圈，超載的常規性負荷，高強度的任務、高頻次的督查、高壓力的問責，使得基層幹部神經緊繃、任務連軸轉，常常是“兩眼一睜忙到熄燈，兩眼一閉還要警惕”，以前總說“周末休息不保證”，現在是“周末保證無休息”。基層幹部就像“擰緊了責任的‘發條’”，長此以往，基層幹部的心理健康越發令人擔憂。習近平總書記反複強調要“關心關愛幹部”“在心理上關懷”“關注幹部身心健康”，聚焦基層幹部心理刻不容緩。一些人因本領恐慌、經驗不足、自我調适能力不足、職業倦怠感引發情緒失衡，外加職業角色與公衆輿論從社會層面帶來壓力，“白+黑”的工作常态、無暇顧及子女教育與老人陪護，這些因素疊加在一起，給基層幹部帶來更多的心理壓力和精神困擾。

基層減負深陷形式主義的症結分析

“最後一公裡”落實效果如何直接影響到全部征程的價值，基層的一些不起眼的“小堵點”往往是“減負”的關鍵。将上面的千頭萬緒有機嵌入基層政府的“針眼”是技術含量、情感當量、情緒分量都很重的工作。有些線頭“纏繞”、工作“堵點”、冗餘“負擔”，基層政府知道而不能改，上級政府能改但不知道，這種“悖論”的背後藏着形式主義的慣性和官僚主義的劣根性，這也是一些地方“越減越重”的症結所在。

政績觀錯位的病根難除。對于有些幹部而言，減掉“私心雜念”，多些“實幹”少些“虛功”、多些“實績”少些“痕迹”、多些“動力”少傳導一些“壓力”，并不是容易的事情。調門上的政績觀、表态上的忠誠度，都顯得聲情并茂、肝腦塗地，一旦面對事情，“推拖拉”“守攤兒”的“小九九”就暴露無疑，隻想做守财利己的“算盤先生”，不願做人民的“服務生”，身子進了新時代，服務意識、為民态度始終徘徊在自私的門檻處。墨守成規、不思進取，明知能力不足，卻不願意學習提升，面臨新情況時往往心中無數、手中無招，隻能憑經驗辦事情，手裡那幾把刷子是“新三年，舊三年，湊合湊合又三年”，早已用秃了，一旦面對群衆的急難險重，隻能拿以前的老一套來敷衍。

政績觀扭曲往往造成本末倒置、頭重腳輕、華而不實。有些領導幹部将全心全意為人民服務的宗旨意識不斷虛化，将為自己謀利謀閑的追求不斷實質化，幹工作不是想着為群衆謀福利，而是想着如何給自己謀實惠。工作不比業績，隻比表面“亮點”；不比方法實效，隻比口号調門；天天在磨刀，從不見砍柴。那些見效慢、打基礎、利長遠的潛績通通推給别人、壓給基層，那些長臉出彩、見效快、表面風光的業務來者不拒。對好辦的事、容易出政績的事、上電視露臉的事“搶着辦”，對難辦的事、有可能被追責的事、賣力不讨好的事“拖着辦”，對前任的曆史遺留問題、搬開别人絆腳石的事、不能給自己加分的事“晾着辦”。熱衷造勢造景、求新求奇。甚至為了個人政績、選票和形象，随意決策、随便許願。

基層自我加壓式減負。基層真實的治理圖景是缺經費、缺人手、缺權力、缺時間，“自我加壓”雖然犧牲的是時間與健康，但能換來經費、專項權力。屬地責任的無邊界性、壓力傳導的失衡性和治理資源的有限性，使得基層幹部面對上級小心翼翼，總想以業務量“證明”自己，如果市裡實行“每月一暗訪一通報、一季度一考評”，縣裡就“每日一通報、每周一排序、每半月一評比、每月一獎懲”。面對有限的資源和上級政府在分配資源時的選擇性，為吸引上級的注意力，基層各部門必然會暗暗較勁，形成一種你追我趕的競争态勢。特别是那些處在後備幹部行列的部門領導，更是熱衷于自我加碼，甚至可能采取各種方式請求“加碼”。基層政府選擇主動“制造困難”的症結就在于為了更多獲取資源、獲得認同、博得好感，展示自身的動員力和良好的執行力，釋放“能者恒能”“過載依然有餘量”“強馬多吃草”信号，先人一步下出高于兄弟單位的“先手棋”，以形成資源汲取正效應、獲得提幹栽培新機遇。

主動加碼，表面是多幹事，實質上是要為擔責留下回旋的空間。一些人為了減少被問責的風險，在上級審查、調研前提前做好全面應對方案，不容許一個地方有瑕疵，即便是院子裡的大白菜都要把品相不好看的菜幫子清理掉，隻求看着整潔、白嫩、養眼。這種以“主動加碼”而成萬全之策的規避風險往往導緻加碼的結果不是民生的改善，而是“造盆景”“堆新詞”“建樣本”“創示範”，以“數字出官”換取少數人的晉升機會。

技術異化與信息化堵點。“數字政務”“數字生産”“數字治理”“無紙辦公”是大勢所趨，“大數據管理”“智能化運作”“全過程監督”是治理變革的必然趨勢。但我們不能将技術異化、信息高度公路龜速化，造出新的電子官僚主義、數字形式主義。一些基層幹部視領導滿意重于群衆滿意、數字好看高于業績好看、報表靓麗強于民生實績，随意要求基層填表報數，這種技術異化、數據虛化害人害己。基層減負難的關鍵症結在于一些人做形式主義減法的同時，又不斷在做所謂配套的實質性職責擴張的加法。在數字化治理中表現最為明顯，工作從“紙上來”“鍵上來”“網上來”“群裡來”，但結果不能是“紙上去”“鍵上去”“網上去”“群裡去”，一切要立足于民生需要、百姓冷暖、人民的急難愁盼。當前一些政務APP的用戶思維貫徹不徹底，“用戶第一、内容為王、服務至上”的理念貫徹不到位，提升減負工作的精準化、科學化水平的作用不明顯。面對繁重的、多頭的、重複的、瑣碎的報表要求，“雲”能擔住，但人擔不住，“APP”能扛得住，但人扛不住。必須把減負與數字化改革相結合，破除“信息壁壘”，推進“多表合一”，實現數字有效賦能、智能集成、多方協同、整體化數治。

“善除害者察其本，善理疾者絕其源。”全黨上下必須深挖減負根源，實施标本兼治、源頭治理，堅決防止減負的反彈回潮、卷土重來。路越長，越要有戰略定力；事越難，越要真抓實幹。基層千頭萬緒的事，說到底是千家萬戶的民生事，基層幹部是進一步深化改革，實現國家治理體系和治理能力現代化的挑擔人，減負問題具有緊迫性、長期性、艱巨性、綜合性，我們既要實現“物理減負”“精神減負”，又要促成“服務增效”“實幹成效”，減會議、減文件、減陪同、減督查、減考核、減流程、減群組，持續增強基層治理的“組織力”“行動力”“支撐力”“向心力”。

（作者單位：中國社會科學院馬克思主義研究院意識形态與社會思潮研究室）

（基金：中國社會科學院重大國情調研項目“縣域基本公共服務均等化滿意度調研”（項目編号：GQZD2022014）階段性成果）

來源：《人民論壇》2025年第7期